2025年05月14日
星期三
時間：2014-01-21 來源：廣東省法學會 責任編輯：
2013年12月15日、16日，廣東、湖北兩省法學會行政法學研究會在廣州聯合舉行2013年年會，與會專家學者與實務部門人員就“社會治理與信訪制度改革”這一領域亟待解決的熱點、難點問題及對策展開了深入研究和熱烈討論。主要觀點如下：
一、關于信訪法治化的基本理論存在的若干問題及對策建議
(一)信訪結果存在不確定性
信訪結果不確定性的生成邏輯既包括信訪制度本身的因素，比如信訪治理標準不統一，信訪終結程序不規范，又包括外部因素的推動，如信訪治理的非制度化和政治化，只有針對信訪結果不確定性生成邏輯背后的原因一一破解，才會真正解決信訪結果不確定性這一信訪制度中的難題。
(二)信訪組織體制的法治化理論有待完善
科學合理的信訪組織體制是信訪問題有效解決的組織保證。然而，現實中信訪組織體制卻存在信訪機構設置繁多龐雜、責任劃分不清、缺乏協調統一等諸多問題。
(三)信訪制度的合理定位尚未確定
各地頻頻出現“信訪洪峰”，出現信訪不信法的傾向，信訪方式屢受青睞更使原本被寄予厚望的信訪制度面臨新的挑戰，信訪制度在我國的合理定位和權利救濟功能問題更成為了信訪制度改革所面臨的焦點和難點。
對策與建議:
(一)消除信訪結果的不確定性
一是依法規范信訪行為。暢通信訪渠道，對不按規定行使信訪權導致的違反法律法規的信訪行為，或無正當理由的過分鬧訪甚至纏訪行為要依法嚴肅處理。二是信訪制度的法治化。把信訪引入正常軌道上來，早日實現信訪的法治化。當下的任務就是待時機成熟時制定《信訪法》。三是信訪治理方式制度化。比如可以采取信訪事項公示制度。
(二)完善信訪組織體制法治化
一是強化人大信訪組織體制，將信訪機構由人大常委會辦公廳(室)下設升格為人大常委會的工作機構，而不是位居人大、黨委之下的一個辦公機構。二是把信訪工作機構與信訪事務的處理機關分離出來。三是將當事人申請法院再審、申請檢察院檢察建議和抗訴從信訪中剝離出來，回歸其司法救濟途徑。
(三)合理定位信訪制度
信訪制度應當回歸政治功能。信訪就是政治試圖爭奪、控制、主導行政的一個重要方式。信訪的政治功能的意義就在于，公民通過信訪參與政治，監督行政(權力)，培養政治德性和政治認同。
二、關于信訪法治化的改革路徑存在的若干問題及對策建議
(一)信訪改革的基本方向有待探討
當前的信訪案件主要由于執行引起，因而信訪的民主協商功能也應主要施行于執法者與當事人之間，它就是十八大三中全會決議提出的“就地解決”問題的信訪機制。而上訪的實質，是提請決策層干預具體執行問題，是一種“衡平法”式的彌補性手段，只能不得已而用之。
(二)”信訪不信法”難題有待破解
現階段信訪困境主要是大量行政糾紛、行政救濟案件當事人沒有按照法律途徑尋求救濟，而是直接向政府尋求救濟。原因很大程度是因為我國民眾對法律途徑缺乏認識和了解，導致法律途徑利用率太低。
(三)社會轉型期的信訪制度如何改革有待研究
當前信訪問題突出，是與我國社會大變革、大轉型進程相伴隨的特有現象。要根本解決信訪問題，化解矛盾糾紛，必須從當前實際出發，大力推進和諧社會建設，從深化信訪制度改革入手，走法治化道路。
(四)網上信訪的輿情應對機制有待構建
隨著信息科技革命的發展與互聯網的興起，網絡信訪也開始成為一種重要的信訪途徑。網絡信訪在擴大信訪主體范圍、降低信訪成本、保障社會監督和提高信訪透明度等方面有著重要的現實意義。但網絡信訪也不可避免的造成網絡輿情泛濫，甚至釀成一系列社會公共事件。
對策與建議：
(一)從分權原則出發明確信訪制度的改革方向
信訪制度未來的發展應當是借力執法者和當事人之間的對話、溝通。決策層面的問題應當交給上訪來解決，執行層面的問題應當通過信訪中的直訪來解決,由上級領導轉交給人大，由人大來決定決策是否合理。
(二)關于”信訪不信法”難題的破解對策
一是保留政府領導下的信訪機構，取消各行政部門的信訪機構，行政部門設意見箱處理相關建議即可。二是信訪機構收到的并未涉訴的行政糾紛案件需救濟的可根據《行政復議法》直接轉交政府法制辦。據此，可將政府法制辦調整至信訪局，但仍保留其原來的工作職能屬性與原政府單位的隸屬關系，以一套人馬兩個牌子的形式入駐信訪機構。三是在復議的工作模式上，可以增加簡易復議程序、復議庭等審理方式及復議調解來滿足各種不同類型的行政救濟需要,從而逐步破解”信訪不信法”的難題。
(三)改革社會轉型期信訪制度的對策
一是將涉訴案件回歸司法,尊重司法的權威性和終局性。二是嚴格信訪案件受理的權限，將信訪制度的實質保留在黨政機關中。司法機關應該弱化相關的信訪功能，更多地精力還是集中于司法審判和檢察工作。三是確立信訪行政機構的執行制度，以及必要時要與司法制度相銜接。解決群眾詬病的信訪制度無處理權或處理起來杳無音信。四是改革信訪工作績效考核的方式。此外，應當完善和創新領導責任機制，落實領導責任，完善和創新信訪制度等。
(四)網上信訪機制完善的對策
應當建構網絡信訪宣傳引導機制、推行網絡實名信訪、建構輿情監控預警機制、網絡輿情疏導制度、強化信訪信息公開等。
三、關于信訪法治化的制度設計
與會學者認為，要按照+八屆三中全會關于”把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”的總要求，做好信訪法治化的頂層設計和具體制度設計。具體建議如下：
(一)信訪聽證制度的完善路徑
一是明確信訪聽證的適用范圍。應當在對各地信訪聽證暫行辦法的合理、合法化進行總結分析的基礎上，采用列舉概括加排除的方式，界定信訪聽證的適用范圍，做出相對統一的規定。二是規范聽證程序，明確程序違法后果。對于程序違法行為，在程序違法后果的設置上，應參照我國的相關法律規定，明確信訪聽證程序違法對其行為效力的影響，包括無效、撤銷、補正、更正等法律后果。此外，還應追究相關行政人員的行政責任。三是加強重視對信訪聽證的監督。包括對聽證準備的監督，對聽證過程的監督，以及對聽證結論落實的監督等方面。四是借鑒法院庭審的模式，允許旁聽，接受社會監督。涉及重大信訪案件，必要時，上級機關可派員觀摩指導。五是提高信訪聽證人員的專業素質。
(二)信訪終結制度的改革方向
-是制定出臺規范信訪工作的相關法律，從法律層面上解決信訪終結制度無法可依的局面。二是堅持三個原則：維護群眾利益原則、信訪工作法制化原則、維護社會穩定原則。三是嚴把四個關口：準入關、調查取證關、審查審核關、結案善后關。四是處理好五對關系：程序和實體的關系、上級與下級之間的關系、部門與部門之間的關系、信訪與社會穩定的關系、信訪與社會救助的關系。
(三)信訪機構的獨立性與否的考量因素
-要加快信訪立法，提高信訪機構獨立地位，為信訪機構獨立提供法律依據。二要確保信訪機構的財政獨立、嚴格選拔程序，嚴格兼職資格限制，提高信訪機構工作人員的專業素質以及完善對信訪機構的監督機制。三要將信訪機構獨立出來，專門針對失當行政行為提供救濟、針對個案化進行處理。
四、關于涉訴涉檢信訪問題
(一)法院的涉訴信訪處理機制存在困境
涉訴信訪不僅加大了法院的工作負擔，更使司法終局性、規則性受損、抑制性加強，使法院工作陷入困境。涉訴信訪困境根本原因在于信訪與司法兩種制度的不兼容性、矛盾性，包括司法程序嚴格性與信訪流程隨意性間的矛盾、司法功能有限性與信訪訴求無限性間的矛盾以及司法效力終局性與信訪結果反復性間的矛盾。
(二)信訪申訴制度亟待改革
近年來，各級法院受理的信訪申訴案件不斷上升，信訪訴求的處理難度越來越大，矛盾越來越突出，這對于法院的信訪申訴工作既是考驗，也是挑戰。
(三)檢察機關的涉訴信訪工作機制
新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》進一步明確了檢察機關控告申訴部門受理查辦案件的職責范圍，將不立案線索事后審查制度法律化，擴大了檢察機關控告申訴部門的受案范圍。
(四)分離涉訴信訪制度的構建
涉訴信訪的獨特之處在于其與訴訟活動的關聯性，性質上屬于涉訴爭議事項，其外延限定在訴訟程序和實體自身。這說明了涉訴信訪與普通信訪存在著質的差異，也決定了有必要將涉訴信訪從普通信訪中分離出來，并為之構建相對獨立的處理程序與機制。
對策與建議：
(一)步出涉訴信訪困境的思路
既然涉訴信訪是一種制度性困境，步出這種困境的根本之道就在于將兩種制度相剝離，回歸各自的本位。首先，要恢復信訪制度的民意表達本質，剔除權利救濟屬性。其次，要還原法院糾紛解決機制的核心地位，提高司法的糾紛解決能力。還原司法對涉訴信訪案件的法定程序內處理權。另一種觀點認為，還要加快信訪立法，建立健全各種信訪法律規范和相應的信訪機制。建立多元化的信訪調處機制，包括建立信訪代理制度、建立網絡信訪制度和完善涉法涉訴信訪聽證制度。提高信訪人信訪能力和信訪機關處訪能力。
(二)加強對信訪申訴制度意義的認識
法院根據申訴人的申請對已發生法律效力的再審民事判決書進行立案審查的意義在于：第一，通過申訴人的申訴詳細了解申請人對已發生法律效力的再審民事判決書的意見，有利于做好息訴化解工作，有利于發現及糾正原生效判決書的錯誤。第二，上級法院加強信訪申訴工作，有利于監督下一級法院公平、公正判案，盡量減少錯案的發生等。
(三)檢察機關信訪工作的創新和發展
檢察機關應當轉變觀念，樹立正確執法理念：第一是領導重視。這是解決涉法涉訴信訪突出問題的前提。第二是依法解決。用法律手段和法律途徑解決涉法涉訴問題，始終是長期的制度安排和選擇。第三是執法為民與“不干擾辦案”之間的平衡。此外，還有落實首辦責任制、完善快速應對機制、信訪積案處理機制的建議。
(四)構建涉訴信訪處理的系統程序與機制
一要建構涉訴信訪傳送機制。首先要確立信訪性質判斷程序，區分涉訴信訪與其他信訪，并將涉訴信訪轉交有相應處理權限的司法機關處理;其次，在各級人民法院的信訪部門中設置專門的涉訴信訪工作機構，以接收處理來自各國家機關的涉訴信訪。二要規范涉訴信訪說明理由制度對轉交至司法機關處理的信訪事項。三要建立涉訴信訪終結機制。其應當遵守以下程序：申報，審查，決定，送達，備案。對在涉訴信訪終結后信訪人確有經濟困難或其他困難的，還應當將其納入社會救助機構和社會保障體制內妥善化解。
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