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　　2025年4月，《中華人民共和國生態環境法典(草案)》（以下簡稱“草案”）提請十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議并公開征求意見。草案總則編通過對基本規定、監督管理、通用性法律制度和保障措施等方面，構建了包括生態環境領域重要的基礎規則、法律原則，以及統領分則各編的基礎性、綜合性、普遍性法律制度框架體系。

　　一、以通用性制度為統領，總則編奠定“總-分”結構的框架體系

　　以可持續發展為主線，系統整合現有生態環境領域的法律制度和機制。草案把習近平生態文明思想作為生態環境法典編纂的綱和魂，在謀篇布局上構建了由總則、污染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則等五編組成的生態環境法典框架體系，系統整合了現行生態環境領域的法律和生態文明體制改革的制度創新成果。草案將環境資源能源單行法律長期堅持的實現社會經濟可持續發展的立法目標與新時代生態文明建設相統籌，通過污染防治、生態保護和綠色低碳發展三大分則領域，分別對應了可持續發展的社會、環境和經濟這三大社會關系，系統整合了現有生態環境法律制度機制和規則規范，填補了生態環境領域系統性立法的空白，提升了草案的適用性與可操作性。

　　以適度法典化模式，推動生態環境領域法律制度和規范創新。草案提煉歸納了環境資源能源單行法律中適用于污染防治、生態保護、綠色低碳發展編的通用性制度規范，總結了生態環境保護工作中的實踐經驗，將生態文明建設中各方面認識較為一致、比較成熟的新制度上升為法律規定。草案采用了對不同領域通用性制度折中概括的方法，歸納總則編確定的生態環境領域通用性制度規范。例如，將國土空間規劃、生態環境保護規劃和生態環境分區管控一并納入“規劃和生態環境分區管控”章，既解決了以往環境保護法總則只規定環境保護規劃的不足，將不同目標的兩大規劃協調一致，又將生態環境分區管控這一分區域差異化精準管控的生態文明制度創新結合一起，并確定了它們作為基本制度的地位和作用。再如，設立“標準和監測”章，將生態環境質量標準以及有關污染防治、生態保護、綠色低碳發展等方面的標準一并納入，將生態環境監測和生態領域其他監測方式一并包含在內，體現了法典基本制度規范對不同領域和部門歸屬的各類標準和監測措施的協調一致。

　　以統領分則各編的基礎性制度為基礎，集成升華生態環境領域共通性制度措施。草案總則編確定了生態環境領域的重要法律原則，即統領生態環境法典各編共同適用的基礎性、綜合性、普遍性的基本規則。草案集成優化了三十多部環境資源能源單行法律總則章中的共通性制度措施，既對生態環境保護和利用行為的基本概念、重要原則、監督管理體制機制作出明確規定，又對生態文明基本制度和生態環境治理重要制度進行了體系化的凝練和概括。

　　二、把握總則編的功能定位和統領作用，重點做好“編訂纂修”和“集成升華”工作

　　從總則編的框架和內容看，“系統整合”工作已初步完成，框架體系已經基本形成。為了更好地做好“編訂纂修”和“集成升華”工作，還需要進一步開展深入細致的論證分析和深化研究。

　　建議將實現“可持續發展”列入立法目的。草案雖多處出現可持續發展的相關表述，但在立法目的公因式中遺漏了我國環境資源能源單行法律普遍確立的“可持續發展”規定。為保持生態環境立法目的的一致性和穩定性，建議將實現社會經濟可持續發展的目標繼續作為立法的目的之一。

　　建議突出生態環境領域基本法的性質功能。草案總則編承繼了環境保護法的結構和大量內容，同時也體現了環境保護法的污染防治政策、行政和管理法的立法本位。2014年修訂的環境保護法是以污染防治為主要內容的單行法律，并非生態環境領域的基本法律，具有濃厚的污染防治監管和授權環保部門執法的色彩，對自然資源和生態保護的條文規定分量較少。深化生態文明體制改革以來，黨和政府文件以及在相關環境資源能源法律中大量采用“生態環境”以替換“環境”的表述，強化了生態文明制度建設將“生態”與“環境”并列認識的意識，逐漸將自然、生態和資源全部納入“生態環境”的概念中來，生態環境保護責任清單不斷完善，生態環境治理體系也不斷健全。因此，建議在總則編突出草案是生態環境領域基本法的性質功能。此外，建議將堅持和完善最嚴格的生態文明制度體系確立的基礎性制度納入總則編通用性制度，使草案更加符合目標協調性、內容全面性、邏輯自洽性和價值一致性的要求。

　　建議將適用范圍從生態環境保護相關活動擴大到生態環境利用行為。實踐中，生態環境保護的相關活動大多數是涉及政府及其主管部門的工作職責、監管職責等工作內容，少數涉及公民的權利義務、環境意識和環境教育等內容。其他主體，如國家司法機關的任務，是適用法律評判生態環境利用行為人的行為屬性，依法對生態環境損害行為人進行環境資源審判或提起環境公益訴訟。草案將適用范圍限定在生態環境保護和相關活動的規定，未能體現生態環境治理體系中的其他主體在生態環境利用行為中的地位、作用和任務，直接影響和限制了生態環境法典的具體適用對象和適用范圍。

　　建議重新定義“生態環境”的概念。近年來，全國人大常委會在制定和修改環境資源能源單行法律中，逐步以“生態環境”替換“環境”，表明法律所保護和利用的“環境”已從性質上轉變為“生態環境”，這需要生態環境法典予以重新定義。然而，總則編對“生態環境”的解釋仍停留在環境保護法對“環境”所作的概括解釋上，只在“自然因素”之后加上“及其相互聯系與作用”。與生態文明建設政策文件不同，在法律上重新解釋“生態環境”的概念，將直接影響著人們對憲法、現行法律以及未來法典對“生態環境”內涵和外延的理解。建議草案將“生態環境”從狹義的復合名詞擴充解釋為廣義的并列名詞，即“生態+環境”而非“生態的環境”，包含生活環境、生態系統和自然資源要素在內。

　　三、強化總則編在多元主體生態環境治理體系中的地位

　　黨的二十屆三中全會提出“健全生態環境治理體系”的要求，必須明確多主體參與、多主體協同、多主體制衡、多主體協調等方面的地位、作用及其權利義務關系。

　　建議以主體普遍遵循的法律原則優化草案確立的工作原則。法律原則是法律關系普遍適用的基本準則。總則編第六條用“堅持”二字作為修飾“生態環境保護”的原則，使草案確立的這些原則更契合工作原則而非法律原則。由于國家環境保護義務的主要承擔者是國家行政機關，所以應當用“堅持”來修飾工作原則。但是作為生態環境法律關系各主體所應遵守的法律原則，建議用“遵循”而非“堅持”來修飾。

　　建議在“監管體系”中明確生態環境保護責任清單上其他重要公權力主體的有關職權職責。除生態環境部門和自然資源部門外，發展改革、水行政、農業農村、住房和城鄉建設等有關部門，屬于非直接負有生態環境保護職責的公權力機關，但在涉及保護整個生態環境利用行為中，它們擔負預防環境風險、減輕環境負荷的協同共治的職責。另外，國家司法機關擔負著生態環境資源審判職能和生態環境公益訴訟職能。因此，在“監管體系”外，建議明確這些重要公權力主體在生態環境保護、協調環境利用行為和生態環境資源爭議糾紛處理等方面的主體地位及職權職責。

　　建議對公眾生態環境權益的內容作出明確規定。草案第一條規定了“保障公眾健康和生態環境權益”，這是總則編的一大亮點。這項重要的法律權益不僅是對立法目的的高度概括和抽象規定，還應通過專門條文明確規定于相關條文中。我國從2009年以來連續制定并實施了四期國家人權行動計劃，將“環境權利”獨立為與經濟、社會和文化權利、公民權利與政治權利相并列的權利類型。2018年通過的憲法修正案推動“生態文明”入憲，為保障公眾環境權益提供了憲法依據。這些是中國生態文明制度建設和人權制度發展取得的重大成就，是“堅持以人民為中心”、實現“人與自然和諧共生的現代化”的重大成果。公眾是生態環境治理體系中的重要主體，生態環境法典設立環境權利條文有助于公眾協同政府和企業事業單位履行生態環境保護義務。為此，建議在法典生態環境治理體系的主體中，明確公眾的地位，規定公民享有在清潔、健康的環境中生活的權利。

　　四、明確通用性制度規范的標準及解決方案，將生態環境損害賠償制度升華為通用性制度

　　草案對通用性制度公因式的提取標準不一致。例如，突發生態環境事件應對制度僅在應對突發環境污染事件的場合才適用，但總則編將其作為通用性制度規范。此外，對納入總則編但現行法律未作規定的生態文明制度創新成果，應明確其標準和解決方案。例如，與生態環境分區管控制度相同，生態環境損害賠償制度也是生態文明系列制度創新的重大成果，是具有特色的制度安排。該制度明確政府作為賠償權利人的地位，通過與違法造成生態環境損害的賠償義務人就修復或賠償范圍進行磋商達成一致，最終由賠償義務人負擔修復和賠償資金的制度安排。這項制度涉及生態環境損害的科學確定、修復或賠償數額的科學確定與鑒定評估、修復以及賠償資金的使用與監督等內容，涉及政府諸多公權力部門的工作協同，也涉及生態環境損害賠償責任與其他法律責任的協調關系。目前該制度已廣泛適用于污染防治、生態保護和綠色低碳發展領域各類環境利用行為中，符合通用性制度的基本特征。建議在總則編通用性法律制度中予以明確規定。

　　（作者系北京大學法學院教授、碳中和研究院雙聘教授，中國法學會環境資源法學研究會副會長）