2025年06月30日
星期一
時間：2025-06-26 來源：民主與法制周刊 責任編輯：陳聰
2025年4月27日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）提請全國人大常委會會議初次審議。這部承載著以法治方式護航全面建設美麗中國重大使命的草案，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，把習近平生態文明思想作為生態環境法典編纂的綱和魂，立足中國國情和實際，積極回應人民群眾對良好生態環境的新期待新要求，努力為世界生態環境治理貢獻中國智慧、中國方案。草案總體框架合理、內容亮點紛呈、立法技術良好，為進一步完善邏輯結構和優化提升質量奠定了堅實基礎。環境法學研究工作者要篤行不怠，繼續為完善草案提供更加精準的理論支撐。
一、深刻認識草案的立法理論與實踐創新
草案從統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，協同推進降碳、減污、擴綠、增長的戰略高度，按照“以最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的總體要求，著力解決生態環境領域制約高質量發展與高水平保護的突出問題，提煉歸納生態環境領域的通用性制度規范，集成優化污染防治法律制度規范，統領協調生態保護法律制度規范，創新規定綠色低碳發展法律制度規范，整合提升生態環境領域法律責任制度，促進生態環境治理體系與治理能力現代化。從中國乃至世界環境法典編纂的歷史看，草案具有非常重要的創新意義。
（一）首次以生態環境法典命名
名稱作為法典文本的重要組成部分，如何命名是法典編纂的重要內容。法典名稱既要制名指實，又要實現區分、識別、系統集成等功能，使人們可以根據法典名稱區分法律性質、識別效力等級、理解內部結構。既要體現其適用范圍、制定主體、表現形式、效力位階等形式要素，亦應涵攝法典的調整范圍和法律關系等實質要素，還有傳承法律歷史、符合國際共識等文化要素。因此，法典命名并非任意詞匯排列與任性主觀選擇。從世界上已有的近20部相關法典看，有的名為生態法典、有的名為環境法典，還有的名為可再生資源與環境保護法典等，雖然名稱不同，但共同點是體現本國的環境問題重點、結合國家制度特點確定法典的調整范圍、構建治理體系。
草案以“生態環境法典”命名，是全國人大及其常委會履行憲法實施職責的重要體現。2018年憲法修改，在憲法序言中將“生態文明建設”納入“五位一體”總體布局、增加“美麗”社會主義現代化強國建設目標，在國務院的職責中增加“領導和管理生態文明建設”內容，形成由國家目標、國家任務和國家職責共同構成的完整環境憲法條款。以“生態環境”命名法典，將習近平生態文明思想的“生命共同體”理念、“人與自然和諧共生”價值追求、“高水平保護促進高質量發展”的戰略布局有機結合，立意高遠而切合實際。
（二）首次用人與自然和諧共生的中國生態哲學建構法典邏輯
法典編纂的體系化特征決定法典必須是邏輯化的存在，以何種方式建構法典邏輯不僅關系到法典的形式與內容，而且直接決定了法典完成后的適用性與實效性。從世界立法史上看，不同的法治追求決定著法典編纂的不同邏輯。以追求形式正義為主的法典編纂以抽象法學概念的邏輯貫穿法典體系，典型如德國民法典；以追求實質正義為主的法典編纂以價值引領法典邏輯，典型如中國古代法典。
草案以“人與自然和諧共生”的現代化為價值引領法典邏輯，充分體現中華優秀傳統“和合”文化，體現中國法治現代化過程中形式法治與實質法治相融合的特征。其中的三個分編即污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編，充分體現了人與自然和諧共生的中國式現代化邏輯——生產發展、生態良好、生活富裕；也高度契合了國際社會共同的可持續發展理念——經濟可持續、環境可持續、社會可持續。按照“以人民為中心”的根本立場和“社會可持續是目的”的價值追求，回應人民關心、企業關注、政府關照、國際關切。把直接影響人民生命健康安全的污染防治放在首位，同時將影響人類可持續發展的三個最大威脅——嚴重環境污染、生物多樣性減少、全球性氣候變化納入法典調整范圍，形成了既體現中國特色、又符合國際生態環境治理體系的法典邏輯。
（三）首次將綠色低碳發展獨立成編
法典是時代的鮮明法治標志，回應時代需求、體現時代特色，將哪些內容納入法典、建立體系化的規范，既有各國環境問題特征等國情因素，也有國家發展戰略的決定作用，背后更有對環境問題認知所秉持的哲學理念。從比較法上看，雖然應對氣候變化是當代人類面臨的共同挑戰，但世界各國所采取的立場與態度并不完全相同，在各國環境法典中，還沒有一部法典將應對氣候變化作為法典的專門內容，在很大程度上體現出機械專業哲學觀。
草案以人與自然和諧共生的價值觀為基礎，強調人與自然的共生、共控、共榮關系，要求人類將自身的需求融入自然進程之中，尊重生態環境的內在價值，以平等的觀念對待自然特別是其他生命體。將綠色低碳發展在生態環境法典中獨立成編，將視野從過去的污染防治和生態系統保護擴展到整個人類生產和消費體系來思考生態環境治理策略和路徑，以變革生產方式和消費方式從根本上解決環境問題。這一方面體現了綠色發展轉型和實現雙碳目標是中國實現強國復興偉業的剛需，另一方面也體現了中國“人與自然是生命共同體”的哲學理念。
（四）首次明確提出并采用適度法典化模式
近現代以來，世界各國在經歷法典化運動之后，法典適用過程中的僵化、滯后弊端逐漸暴露，引發解法典化思潮，產生了是否需要法典以及法典以何種方式存在的爭論。從世界各國環境法典的編纂過程看，是在法典化、解法典化基礎上形成的再法典化成果。無論是法國環境法典、德國環境法典的實質性編纂，還是意大利環境法典、菲律賓環境法典的形式性編纂，抑或是瑞典環境法典以犧牲一定邏輯嚴密性為代價保持法典開放性的折中性編纂，都體現出對以民法典為代表的西方傳統法典僵化缺陷的彌補，并且呈現了環境立法綜合運用公法、私法手段調整與環境保護有關的社會關系的特點。
草案明確提出采用適度法典化方式，對現行立法分別采取法典編纂完成予以即廢止、繼續保留并根據法典內容進行修改、根據情況制定新法等不同方式加以處理，充分吸取了世界各國環境法典編纂的經驗教訓，是在弘揚中華法系“寓道于術”立法理念、以價值引領立法的法典編纂方式基礎上，繼承中華法系“諸法合體”的法典編纂技術，將生態環境立法所需要的各種調整方式進行有機融合，形成公法手段與私法手段交互、實體法與程序法融合、管理規則與裁判規則銜接的新型法典編纂方式。這種在傳承中華優秀傳統文化的“古今共情”基礎上，實現吸收世界環境法典編纂經驗教訓的“中外通達”方式，創造了不同于民法典的領域型法典編纂方式，為中國今后編纂領域型法典積累經驗、開辟道路。
二、準確把握生態環境法典編纂的立法特征
編纂生態環境法典，是國家的正式立法活動，以對現行生態環境立法及黨的十八大以來生態文明法治實踐成果進行梳理為基礎，在習近平生態文明思想和習近平法治思想指引下，通過系統整合、編訂纂修、集成升華等方式，形成價值統一、結構合理、邏輯順暢、務實管用的統一法律文本。環境法學研究者應準確把握法典編纂的立法屬性、目標導向、技術難度、國際影響等，以立法思維提出完善草案的意見建議。
（一）生態環境法典編纂是國家立法機關履行憲法實施職責、實現國家目標的重大立法活動
黨的二十大報告在“完善以憲法為核心的社會主義法律體系”部分明確提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，首次以黨的全國代表大會報告的形式提出將法典編纂作為一種立法方式的新要求，表明法典編纂不是法律的新立新定，而是對現行法律的系統性整合與重構，需通過“編訂纂修”等立法程序完成。編纂法典是全國人大作為國家立法機關實現國家目標的重大立法活動。這個立法屬性定位決定了生態環境法典編纂必須由國家立法機關發揮主導作用，跨越現行生態環境立法分散在社會主義法律體系不同法律部門且沒有一部基本法所導致的障礙，完成一部高質量法典。
（二）生態環境法典編纂是以問題為導向，切實增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性為目標的重大立法活動
法典編纂本質上是通過規范融貫的體系性、邏輯性，對現行立法采取一定的方式予以整合、修訂、升華而形成文本，并通過立法程序賦予其法律效力與穩定性，這是法典編纂的目標定位，與單行法的制定有較大不同。我國現行生態環境立法已達35部，但法律制定時間跨度長達40余年，其間有的法律修改多達五六次，有的法律20多年未作修改，有的法律近幾年剛剛制定，歷時碎片化、共時碎片化并存，法律之間的不銜接、不協同更多。如生態環境綜合執法改革要求將6個部門的行政處罰權集中實施，僅這一項改革就涉及15部法律、22部行政法規、33部部門規章、248個行政事項。需要對這些法律進行系統整合，解決因為法律制度引發的多頭執法、多層執法問題。
（三）生態環境法典編纂是以調整“人類經濟社會——自然生態環境”巨大復雜系統為基礎，綜合運用各種法律手段的重大立法活動
生態環境法典編纂需要學習民法典編纂的成功經驗，但這種學習并非簡單復制民法典編纂技術方法。民法與環境法是兩個不同的法律體系，民法與環境法所秉持的世界觀和方法論有較大差異，這直接決定了民事法律規范與環境法律規范體系化的法典編纂在邏輯結構、編纂模式上的差異，這是生態環境法典編纂的技術定位。與民法典秉持“主客二分”法哲學、主要調整人與人之間的經濟交往與社會生活不同，生態環境法典秉持“人與自然生命共同體”法哲學、調整“人-自然-人”之間的復雜社會關系，法律規范以公法為主、并用私法手段，具有鮮明的跨越公法與私法、實體法與程序法、法律與科技等“跨界”屬性。編纂一部能夠滿足多個行政部門法律執行和司法裁判需求的生態環境法典，必須充分考慮其技術難度。
（四）生態環境法典編纂是展示中國生態文明建設法治成就、積極回應人類共同關切、引領全球生態環境治理秩序的重大立法活動
法典是每個時期法律制度文明的縮影和主要表征，中國生態環境法典編纂的背后是中國道路、中國理論、中國制度、中國文化，理應成為中國引領全球生態環境治理秩序的新篇章，這是生態環境法典編纂的國際定位。中國的生態環境法治從價值理念、基本原則到制度規范全方位與全球生態環境治理互動共融，經歷了由參與者到引領者的角色轉變。中國已參加了自1972年以來幾乎所有的國際環境公約，簽署了大量的國際環境條約，積極倡導共建綠色“一帶一路”并取得巨大成效。以法典方式確認、保障和推進人類生態文明發展進步，是中國參與和引領全球環境治理體系的重大法治舉措，共謀全球生態文明建設，理應成為生態環境法典編纂的重要坐標。
三、完善草案需要重點把握的幾對關系
總體上看，草案整體框架結構合理，但有的分編結構以及各分編內部結構還有改進空間，一些重要的制度安排還需要更充分的論證，立法語言表達在精準性、規范性上也還有較大完善空間。進一步完善草案，需要切實把握好四對關系。
（一）政策法律化與法律政策化的關系
政策法律化與法律政策化作為環境法的一個重要特征，是由環境法調整的社會利益廣泛性、生態系統復雜性、高度科技關聯性所決定的。生態環境法典編纂的一個重要任務，是將黨的十八大以來生態文明體制改革的成果、生態環境法治實踐中的成熟經驗固化為法律制度安排。但這些大多以改革政策、實踐探索方式存在，需要將政策語言、實踐探索經驗加以總結提煉，以精準的立法語言表達概念、原則、制度。如政策性文件中普遍使用“生態環境”的概念，但現行立法僅對“環境”做了定義并以這個定義建立了以污染防治為主的“小環境法”制度體系，如果法典直接在現行立法的“環境”定義前加上“生態”二字并套用至總則編的基本制度，將導致概念體系和制度體系上的混亂。再如，“雙碳”目標中的“碳達峰”與“碳中和”所指稱的“碳”內涵并不一致，前者指稱“二氧化碳”，后者則是多種溫室氣體折算而成的“二氧化碳當量”，如果在法律上繼續混用，也會造成法律適用障礙。建議對這個問題進行系統深入研究，提出是否應該將政策性語言轉化為法律語言以及如何轉化的整體性方案。
（二）重大改革于法有據與以立法促進改革的關系
以“綠水青山就是金山銀山”“生態環境是最普惠的民生福祉”為出發點和落腳點，通過生態環境法典編纂把“山水林田湖草沙”納入統一法典框架，最大限度地融合“保護”和“利用”兩類立法，關鍵在于破除現行生態環境立法之間的分部門立法、按要素立法所固化的體制機制，消除不同立法間的矛盾沖突。因此，建立新的體制機制是生態環境法典編纂促進實現人與自然和諧共生的中國式現代化的重大問題。黨的十八大以來，黨中央部署的五十多項生態文明體制改革任務絕大部分已經完成，黨的二十大和二十屆三中全會圍繞人與自然和諧共生的中國式現代化目標，對進一步深化改革、完善生態文明制度體系進行了全面部署，改革目標任務的階段性與逐層遞進關系非常明顯。當前，“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了”，新一輪生態文明體制改革涉及的都是深層次體制機制問題，生態環境法典應該準確把握重大改革于法有據和為進一步改革留有空間的關系。一方面，認真分析研究生態環境法典編纂應該而且可以突破的體制機制障礙與部門利益藩籬，針對部門職責分工交叉重疊、分立斷裂所導致的法律制度矛盾沖突，建立明確的協調、協同機制，解決多頭執法、多層執法問題；另一方面，固化改革實踐已經探索成熟的體制機制，如中國人權行動方案已經確立的“環境權”及其保障機制，再如環境司法專門化機制、生態環境損害賠償制度形成的“行訴銜接”機制等，建立“黨委領導-政府主導-企業主責-公眾參與-司法保障”的生態環境多元共治體制，以法典化立法方式促進形成現代生態環境治理體系。與此同時，對于一些正在深化過程中且有待繼續探索的改革，留足空間，以保證改革順利進行。
（三）法典化立法與相關立法的關系
引領社會關系變革是法典化立法的最大優勢，將生態文明建設國家戰略具體化，推動形成人與自然和諧共生的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為社會生活提供體系化好、協調性強、便于實施的法律制度保障，是生態環境法典編纂的主要功能。基于我國現行生態環境立法涉及傳統的環境保護與資源開發利用兩大部門，并且生態環境立法必須與行政法、民法、刑法、訴訟法等基礎性法律制度相互融貫才能更好適用，生態環境法典編纂采取了適度法典化的模式。這也意味著，生態環境法典在對現行環境保護立法與資源立法分別不同情況予以納入和部分納入的基礎上，還必須充分考慮與相關行政法、民法典、刑法以及三大訴訟法的銜接問題。一方面，生態環境法典編纂需在總則編提取能夠涵蓋各分編的“公因式”、生態保護編建立要素保護與生態系統服務功能等保護的體系化邏輯、綠色低碳發展編形成“在保護中發展、在發展中保護”的制度體系，高度重視生態環境立法背后的自然規律與社會規律交織特性，超越部門主導立法慣性，建立“法典立法目的、基本原則統領單行法”的判斷標準，既保證法典自身邏輯順暢，也為相關法律在法典完成后的修改提供系統性基礎。另一方面，法律責任編需充分考慮生態環境法典的行為規則與民法典、刑法、訴訟法的裁判規則和程序規則的銜接，認真總結生態環境司法改革經驗和已經出臺的司法解釋，按照一定的立法邏輯，將民法典已經規定的“綠色條款”、刑法規定的生態環境犯罪、訴訟法規定的生態環境公益訴訟等制度進行提煉，將生態環境侵權、生態環境犯罪、生態環境公益訴訟的特殊制度，在法典中予以規定。同時，充分考慮生態環境法律制度以行政執法為主的特殊性，以及環境行政行為規范與行政違法后果之間的直接關聯性，將行政處罰及其相關行政處理措施直接置于各分編，以保證法典的實用性，落實“有權必有責、違法必追究”的“最嚴”法治要求。
（四）國內立法與國際視野的關系
中國的生態環境法典編纂受到世界各國及國際組織的高度關注。以法典化立法方式體現引領國際生態環境治理體系變革的大國擔當，展現中國生態文明建設巨大成就，為世界提供生態環境治理的“法治范本”，是生態環境法典編纂當然的視野與胸懷。這就需要切實增強統籌國內法治和涉外法治的意識，充分發揮涉外條款銜接國內法治與國際治理的功能，解決好以國際通用的環境法語言、環境法制度表達中國生態環境法典制度體系與引領建構全球生態環境治理新秩序的關系。例如，用好“可持續發展”這個解決當代人類發展問題的“金鑰匙”，以“實現人與自然和諧共生的現代化，促進可持續發展”的立法目的，展現中國式現代化與聯合國“可持續發展”目標的高度契合。再如，以中國式表達明確宣示公民環境權，占據侵權生態環境治理道義制高點，體現堅持走中國人權發展道路，在物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展中全方位提升各項人權保障水平的大國形象。又如，認真研究生態環境立法領域的法律適用屬地原則，借鑒積極進取管轄權理論的路徑與方法，建構生態環境法典域外適用規則體系，等等。
草案面向全社會公開征求意見，既是踐行全過程人民民主，堅持科學立法、民主立法、依法立法的具體體現，也是廣泛聽取社會各方面意見建議、提高立法質量，廣泛凝聚共識、形成法律實施民意基礎的重要立法過程。生態環境法典編纂作為重大政治任務和立法任務，是政治決策與法律知識有機結合、立法工作者與法學研究者密切合作的成果，環境法理論研究者應不負時代使命，強化責任擔當，積極參與生態環境法典編纂研究，對草案提出科學合理的意見建議。
（作者系全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員，中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會會長）
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