2025年05月09日
星期五
時間：2025-03-26 來源：民主與法制周刊 責任編輯：陳聰
法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，黨的二十屆三中全會《決定》提出“深入推進依法行政”，釋放出通過行政體制機制改革為依法行政和法治政府建設注入新動力的清晰導向。
以改革創新助推法治政府建設實現新突破
習近平總書記指出，“法律需要人來執行，如果執法的人自己不守法，那法律再好也沒用！”現代社會行政作用更加凸顯，以規范和約束行政權力為核心的依法行政在法治建設中具有特殊地位和意義。現代法治建設中，把政府行為全面納入法治軌道是法治政府建設的重要目標。
習近平總書記強調，“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。”中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》提出，“努力實現法治政府建設全面突破”。但是，隨著依法行政整體水準不斷提高，依靠現有措施進一步提升依法行政水平面臨挑戰。當前法治政府建設向前推進的需求性越來越強，而推進的內外部條件要求越來越高。面對這一現實，實踐中出現了一些值得關注的現象，例如個別行政機關推進動力不足，甚至存在畏難情緒；有的行政機關有積極性，卻辦法不多；不少行政機關努力探索新辦法，可能受制于一些體制機制的影響，效果不彰。法治政府建設要全面突破，就必須在深挖潛力的基礎上打破思維定式，在改革創新上下功夫，針對法治政府建設中的難點和重點，創造性開展工作，在法律框架下改革阻礙或制約依法行政推進的體制機制問題，在遵循法治規律的前提下探索推進依法行政的新思路和新辦法，把法治政府建設舉措轉化為建設效能。
黨的二十屆三中全會《決定》以“法治是中國式現代化的重要保障”來定位法治，以繼續完善各方面制度為抓手，在固根基和揚優勢的同時致力于補短板和強弱項，通過進一步全面深化改革從體制機制上推動解決問題，為各方面工作發展奠定堅實基礎。為深入推進依法行政，黨的二十屆三中全會《決定》提出多項重要改革舉措，這些舉措直面影響依法行政和法治政府建設的體制機制等深層次問題，努力消解阻滯深入推進依法行政的痛點和堵點，對通過改革創新推動法治政府建設全面突破具有重要意義。
深化行政體制改革奠定依法行政的組織基礎
行政機關是政府職能和行政權力的承載者，也是行政管理活動的實施者，要實現對行政權力的有效規范，首先要將政府職能和行政權力在行政機關間和行政機關內進行合理配置，在此基礎上對行政權力的行使作出科學規范。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》要求“全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”“基本形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障的政府機構職能體系”。行政體制改革的目的在于合理配置政府職能、科學設置行政機構、明晰權限劃分、理順行政管理關系等，改革開放以來，我國已進行了九次規模較大的黨和國家機構改革，取得了重大進展。
深化政府職能轉變。我國持續推進政府職能轉變，聚焦于厘清政府與市場的邊界，減少政府對市場不必要的干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，及時合理彌補市場機制的不足，實現有效市場與有為政府有機結合。深化政府職能轉變要求以職能轉變為主向以制度建設為主轉化，致力于把較為成熟的職能轉變成果上升為制度建設。
黨的二十屆三中全會《決定》強調，“推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化”。“五個法定化”是推動政府職能轉變和行政體制改革成果制度化的集中體現。《中國共產黨機構編制工作條例》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院組織法》等為政府職能轉變提供制度規范，未來需要在此基礎上通過制定、修訂相關的黨內法規和法律法規方式，依法依規配置政府職能、設置行政機構、明確行政權限、確定行政責任、規范行政程序，有力推動政府職能轉變。
黨的二十屆三中全會《決定》強調，“穩妥推進人口小縣機構優化”。根據民政部《2023年民政事業發展統計公報》，截至2023年底，我國共有2844個縣級行政區劃單位，包括977個市轄區，1867個縣級市、縣、自治縣、旗等。這些縣級行政區劃單位人口數量存在較大差異，由于城鎮化發展和人口流動，出現了大量人口小縣。根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。近年來，部分人口小縣存在機構設置多、財政負擔重等問題，一些地方開始試點人口小縣機構優化改革，通過機構整合和職能聚合方式提高縣域治理效能。
促進政務服務標準化、規范化、便利化。習近平總書記強調，“全心全意為人民服務，是我們黨一切行動的根本出發點和落腳點，是我們黨區別于其他一切政黨的根本標志。”以為民、利民、便民為導向轉變政府工作作風和方式，創新行政管理和服務，提高政務服務質量和水平，是實實在在為人民服務的舉措。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“促進政務服務標準化、規范化、便利化”。便利化是政務服務便民和利民的內在標準，其要求調整政務服務內在運行方式，借助現代科技，優化再造政務服務流程，切實提升政務服務質效，從實質上為群眾辦事增加便利。標準化和規范化則是政務服務便民和利民的外在標準。其中，前者要求為便利化的政務服務建立統一標準，統一政務服務事項名稱、依據、類別、程序等基本要素，實現政務服務事項無差別受理和同標準辦理，保證政務服務的平等性和公平性。后者要求將標準化和便利化的政務服務上升為規則和制度，成為行政機關提供政務服務的“硬約束”。
深化行政執法體制改革。黨的二十屆三中全會《決定》強調，“完善基層綜合執法體制機制”。行政執法不僅是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式，而且是我國法律實施的主要方式。行政執法的質量和水平，既關系到法治政府建設，也影響法律實施成效。行政執法體制對行政執法權力的配置集中表現在兩個層面：不同層級行政執法主體之間的縱向配置，同一層級行政執法部門之間的橫向配置。行政執法體制改革需要縱向上減少執法層級推動執法力量下沉，橫向上減少執法隊伍種類相對集中執法權。橫向相對集中執法權一直是行政執法體制改革的重點，近年來，縱向改革處于重要地位，主要解決基層執法力量不足、不同層級行政執法主體職能不匹配問題。
總體來看，行政執法體制改革進入精細化階段。從橫向配置看，相對集中執法權改革面臨著行政執法權集中的限度，以及行政許可、行政監管、行政處罰等不同執法權的有效銜接等深層問題。從縱向改革推進情況看，縣區與鄉鎮（街道）的行政執法體制改革情況相對復雜。特別是部分地方將行政執法權下放給基層后，出現鄉鎮（街道）執法力量不足、能力不強、執法不規范等問題。目前需要對哪些執法權適合下放給基層、如何下放、下放后如何管理等事項加以規范。
完善垂直管理體制和地方分級管理體制。垂直管理和地方分級管理是發揮中央和地方積極性的體制安排，垂直管理強調在重要領域實行中央集中統一領導，地方分級管理則重視在中央統一領導下充分發揮地方積極性。完善垂直管理體制和地方分級管理體制，要求按照權責一致原則，妥善處理好各級行政機關關系，既做到權責清晰，避免職責交叉和事權重疊，又要加強信息溝通和協作配合。
完善行政機制夯實依法行政的運行基礎
黨的十八大以來，我國持續推進行政體制的優化和完善，努力將其固化為制度和規則。基于深入推進依法行政的需要，黨的二十屆三中全會《決定》專門對一些行政機制的完善提出針對性要求。
完善重大決策、規范性文件合法性審查機制。行政決策是行政權力運行的起點，行政規范性文件則擔負著行政規則和制度供給的作用，二者均是行政機關履行行政職能的重要方式。完善重大決策、規范性文件合法性審查機制是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。但是實踐中存在審查人員資格要求不明晰、審查材料規定不明確、審查偏重于書面方式等，從而導致一些合法性審查把關不嚴，影響了其作用發揮。為保證重大行政決策和行政規范性文件制定的質量，《重大行政決策程序暫行條例》和《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》要求對重大行政決策和行政規范性文件進行合法性審查，具有重要意義。合法性審查包括審查主體、審查內容、審查方式、審查結果和審查責任等要素，完善合法性審查機制需要針對上述要素確立明確的標準，細化相應的規則。
推動行政執法標準跨區域銜接。我國地域遼闊，地區之間經濟社會發展不平衡，不同地區行政執法容易存在差異化。由于經濟社會交往的廣泛性，行政執法常常涉及跨區域，行政執法標準不統一會影響法治統一。針對跨區域行政執法，其目標是實現違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認。推動行政執法標準跨區域銜接，主要在于實現執法標準的互通，包括兩個重要方面：一是實體上的銜接，即不同區域之間的執法標準應當達到一定的統一性，不能出現不合理差異；二是程序上的銜接，不同地區的行政機關間應做到執法標準信息共享互通，避免在同一事項上作出矛盾或沖突的認定。
完善行政裁量權基準制度。行政裁量權基準制度是我國規范行政裁量權行使，保證行政執法公平公正的重要制度安排。近年來，不少地方和部門相繼發布了以行政處罰領域為主的行政裁量權基準。行政裁量權基準制定和運用總體上處于探索發展階段，存在基準領域較窄、裁量幅度設置不合理、制定程序需要規范等問題，需要繼續總結經驗完善行政裁量權基準制定和運用。
完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。實踐中不同的國家機關需要適用不同的程序，要做到行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的正向銜接和司法機關向行政執法機關移送行政處罰案件的反向銜接。完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接機制是實現二者雙向無縫銜接的保障，目前需要在移送標準、移送規則、信息共享、績效考評等方面作出合理安排。
健全行政執法監督體制機制。行政執法監督是上級行政機關對下級行政機關行政執法工作的內部層級監督，擔負著對行政執法工作的統籌協調、規范管理、指導監督、激勵保障作用。《提升行政執法質量三年行動計劃（2023-2025年）》提出，“2024年底前基本建成制度完善、機制健全、職責明確、監督有力、運轉高效的省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系”，需要通過理順監督工作機制、創新監督方式方法、提高執法監督能力等方式健全行政執法監督體制機制。
完善行政復議和行政裁決機制。行政復議和行政裁決是行政機關解決爭議的兩種主要途徑，行政復議主要解決行政爭議，行政裁決主要解決民事爭議。目前兩項制度的發展水平存在差異。1999年《行政復議法》開始施行，近年來，行政復議被定位為化解行政爭議主渠道，2023年《行政復議法》進行全面修訂。當前行政復議的發展重點是根據修訂后的《行政復議法》實施情況進一步細化健全行政復議機制。行政裁決欠缺統一規定，有關行政裁決的事項、主體、程序、責任等需要明確，行政裁決完善發展首先要做的是明確自身定位、理順機制。
（作者系中國政法大學法治政府研究院教授，中國法學會行政法學研究會副會長）
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