習近平法治思想深刻闡述了改革和法治的關系，創造性提出一系列重要理論和論斷，破除了對改革和法治的認識誤區，破解了改革和法治的現實難題，將改革和法治有機統一，為處理改革和法治的關系提供了根本遵循和科學指引。

　　一、科學立法是處理改革和法治關系的重要環節

　　習近平總書記指出，“在法治下推進改革，在改革中完善法治……要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接”①“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節”②，深刻揭示了立法在處理改革和法治關系中的重要基礎作用。

　?。ㄒ唬﹫猿指母锖头ㄖ蜗嘟y一，是對我國改革開放和法治建設事業經驗的深刻總結

　　改革和法治相伴而生，突出體現在立法領域。1978年底，黨的十一屆三中全會作出實行改革開放的歷史性決策。在法治建設方面，抓緊制定有關恢復國家制度和開啟改革開放的法律。1979年7月，五屆全國人大二次會議一次性通過7部法律，以此為標志，立法工作全面恢復并迅速發展。之后，全國人大及其常委會緊緊圍繞改革開放和經濟社會發展急需，制定了一批法律。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》，即我國現行憲法，集中體現了黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策。1979年后的迅速立法，既是恢復并加強社會主義民主與法制的需要，也是實行改革開放決策的必然要求。憲法與其他相關法律的制定出臺，為推進改革開放提供了重要法律依據。改革開放漸次推進，從農村到城市，從沿海到內地，從經濟到科技、教育等各方面體制改革，從對內搞活到對外開放，為法治建設提出了時代課題、提供了豐富的實踐，立法及時跟進回應，提供了有力制度保障。

　　新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央推進全面深化改革、全面依法治國，完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化；建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。全面深化改革與全面依法治國不僅具有目標任務的融通性，而且具有價值取向的一致性，即堅持以人民為中心，尊重人民主體地位，增進人民福祉，維護社會公平正義。堅持改革和法治相統一，是對治國理政規律的深刻把握。

　?。ǘ┰诜ㄖ蜗峦七M改革，充分發揮法治功能，保障改革蹄疾步穩、行穩致遠

　　在法治下推進改革，就是要在法治軌道上推進改革，依照法律規定的職責權限、原則方向、程序機制推進改革。改革必然涉及對現有利益格局的調整，而法治是平衡社會利益的重要方式，是社會的最大公約數。依法推進改革，有利于預設改革的路徑和方式，穩定社會對改革的預期，堅定改革信心；也有利于凝聚社會共識、化解改革風險，解決改革過程中發生的矛盾問題；還有利于在改革完成后確認固定成熟的制度成果，增強改革的穿透力。在改革開放初期，立法先例和實踐經驗都比較少的情況下，1979年，五屆全國人大二次會議審議通過中外合資經營企業法，并且規定該法的修改權屬于全國人大，以此向全世界發出明確信號，表明了中國實行改革開放的堅定決心，為境外投資者提供了穩定的預期，也為進一步實踐探索、深化改革、擴大開放明確了方向。

　　習近平總書記指出，“我們的改革開放是有方向、有立場、有原則的”③“改革無論怎么改，堅持黨的全面領導、堅持馬克思主義、堅持中國特色社會主義道路、堅持人民民主專政等根本的東西絕對不能動搖”④。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的重要載體，體現了改革應當堅守的方向、立場、原則和底線，在法治下推進改革，避免改革偏離正確方向，減少社會轉型所帶來的風險，保證國家安全和社會穩定。

　　此外，在法治下推進改革，能有效保障改革的系統性、整體性、協同性。改革進入攻堅期和深水區，不少領域改革牽涉的利益格局十分復雜，牽一發而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題的根源和解決辦法。改革面臨的阻力越大，越需要更強的動力和保障來支持，更需要善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險。

　　（三）在改革中完善法治，體現了馬克思主義認識論規律，為健全法治提供有效路徑和廣闊前景

　　法律屬于上層建筑，要深化改革開放，不斷變革生產關系和生產力之間、上層建筑和經濟基礎之間不相適應的方面。人的認識來源于實踐，通過對實踐的總結，反映對客觀世界的認識，又指導改造客觀世界的活動。我國在改革開放之初相當長一段時間，立法工作遵循“成熟一個、制定一個”的原則，通過實踐取得經驗，再經由立法將這些經驗固定下來。中外合資經營企業法是對外開放的標志性立法，此后又先后制定外資企業法和中外合作經營企業法，適應加入世界貿易組織的需要，并根據建立自由貿易試驗區實踐，還多次修改完善。2019年3月，在改革開放四十周年之際，十三屆全國人大二次會議通過外商投資法，確立了外商投資準入前國民待遇加負面清單管理這一新型外商投資管理法律制度。發展出題目，改革做文章，實踐出經驗，立法定制度，改革和立法良性互動，相輔相成。

　　全面深化改革，給法治建設帶來廣泛而深刻的影響，對法治建設提出廣泛需求，明確法治建設的重點方向。全面依法治國涉及思想觀念和治理方式的深刻變革，本身是全面深化改革的重要組成部分。黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出戰略部署，提出180多項對依法治國具有重要意義的改革舉措，在推進中納入改革任務總臺賬，一體部署、一體落實、一體督辦。解決法治領域突出問題，根本途徑還在于改革。比如，回應人民群眾對公平正義的追求，保證公正司法，解決司法不公、司法公信力不夠等突出問題，必須深入推進司法體制改革。新時代推行以司法責任制為基礎的一系列重大改革，取得顯著成效。

　　中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，也意味著改革涉及的法律問題將更為廣泛。在法治還不夠健全時，有些領域尚無立法，改革具有開創性，改革引導立法。法律體系廣泛覆蓋各領域后，改革涉及法律問題會更實質，改革涉及的利益關系更復雜，特別是隨著全社會法治意識的提高，更要注重在法治軌道上推進改革，發揮好立法的基礎性作用，通過立法確認改革成果、實施改革舉措、規范改革路徑、明確改革原則等，更好實現改革和法治相統一。

　　二、在習近平新時代中國特色社會主義思想引領下，改革和法治雙輪驅動、兩翼齊飛

　　習近平總書記指出：“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行?！雹菰诹暯叫聲r代中國特色社會主義思想引領下，新時代貫徹落實憲法規定、原則和精神，依照立法法確立的處理改革和法治相互關系的路徑辦法，改革和法治同頻共振、同向發力，形成寶貴經驗和做法。

　?。ㄒ唬嵺`證明行之有效的，及時上升為法律，以立法形式確認改革經驗和成果

　　對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革成果，及時上升為法律，是立法主動適應改革和經濟社會發展需要的重要方式。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，制定監察法是其中的重要內容，需要在國家機構頂層設計上作出調整完善。全國人大常委會按照黨中央決策部署，于2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定和在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定。總結試點經驗，監察立法工作同步開展，2017年6月，全國人大常委會對監察法草案進行初審。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案之后，表決通過監察法，構建集中統一、權威高效的監察制度。監察法的制定實施與監察體制改革實現無縫對接，此后還相繼制定了監察官法、公職人員政務處分法，規定監察法規的法律地位等，形成監察法實施的系列配套法規。2024年12月，十四屆全國人大常委會貫徹落實黨中央決策部署，與時俱進地對監察法進行修改，鞏固拓展國家監察體制改革成果。

　?。ǘα⒎l件還不成熟的，依法作出授權決定，對有關改革事項進行實踐探索

　　對立法條件還不成熟、需要先行先試的，嚴格依照法定程序作出授權決定，在若干地區開展改革試點，確保有關改革試點在法治框架內依法有序推進，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革。黨的十八大以來，全國人大常委會先后作出50多項授權決定和改革決定，涉及自由貿易試驗區、行政審批制度改革、農村土地制度改革、金融體制改革、司法體制改革、公務員制度改革、社會保險制度改革、軍官制度改革、武警部隊改革等多個方面，為局部地區或者特定領域先行先試，積累可復制、可推廣經驗，提供法律支持保障。2019年10月，全國人大常委會通過關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定，授權國務院在自貿區就對外貿易法等6部法律中有關行政審批項目的規定進行調整適用。

　　按照授權決定和改革決定要求，及時安排聽取審議試點工作情況報告，推動有關方面及時總結經驗、提出復制推廣建議，統籌安排相關立法修法工作，從改革實踐中吸取經驗，完善法治。根據立法法規定，授權決定應當明確授權的期限。授權決定到期前后，對于實踐證明行之有效、具備復制推廣條件的改革舉措，及時總結修改完善相關法律；對需要繼續探索的改革舉措，可以延長試點期限或納入新的試點加以完善；實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。比如，全國人大常委會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定及其延長期限的決定，涉及海關法等19部法律。實施期限屆滿后，其中11部法律作了修改，其他8部法律的相關規定恢復施行。

　?。ㄈΣ贿m應改革要求的有關法律法規，及時修改廢止

　　習近平總書記指出：“對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’?！雹蕃F行法律不適應改革和經濟社會發展需要，或與改革決策不一致的，盡快修改，為推進相關改革鋪平道路。近年來，對改革事項涉及的法律進行系統性修改或專項修改，同時為使法律及時跟進改革需要，還通過打包方式修改法律。打包修法的修改幅度較小、修改內容比較單一、各方面意見比較一致，在工作流程上更加簡便快捷、協同高效，能夠快速有效地應對經濟社會的變化和改革發展的需求。黨的十八大以來，打包修改的數量大幅上升，截至2024年6月，共有25次155件，集中在貫徹落實黨中央重大決策部署，推動和保障相關改革舉措落地上，包括“放管服”改革、優化營商環境、政府職能轉變、深化黨和國家機構改革等。比如，2024年9月，全國人大常委會通過關于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定，批準國務院關于漸進式延遲法定退休年齡的辦法，保障這一重大改革穩妥有序實施。再如，為依法推進行政審批制度改革和政府職能轉變，改革工商登記制度，2013年12月和2014年8月，全國人大常委會分別作出一攬子修改海洋環境保護法等7部法律和修改保險法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設定的行政審批事項。

　?。ㄋ模┰谘芯扛母锓桨负透母锎胧r，同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議

　　在醞釀作出重大改革決策部署時，同步研究考慮立法需求，不斷提高立法和改革銜接的速度、準度和精度，實現立法決策和改革決策的精準有效銜接，為加強改革的系統集成、協同高效提供堅實的法治保障。比如，2018年，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。同年3月，《國務院機構改革方案》提請十三屆全國人大一次會議審議通過。在機構改革方案研究和落實過程中，同步部署研究改革涉及的立法問題，組織專項任務小組進行研究，推動落實。由于所涉法律多，修改調整需要一定時間，為平穩有序調整法律規定的行政機關職責和工作，避免因法律尚未修改而影響改革進程和相關工作，特別是要保持安全生產、應急救援、維護社會穩定等工作的連續性、穩定性，全國人大常委會通過關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定，對《國務院機構改革方案》規定的新組建行政機關職責承擔、原有行政機關職責調整以及上下級行政機關職責對接等作出明確，確保平穩銜接。同時，區分輕重緩急和不同情況，抓緊推進相關法律修改、制定工作，分批完成。適應消防機構改革需要，制定了消防救援銜條例；對機構整合、職責調整比較明確的，先后5次以打包修改、一次通過的方式，修改法律41件次，涉及300多個條款，快速推進修法進程。

　　改革和立法良性互動，還體現在立法過程也是改革方案舉措的再完善再細化。2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議通過了新修訂的藥品管理法，總結部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點經驗，對試點做法作出補充完善，明確藥品上市許可持有人的組織形式，上市許可持有人的義務、責任和權利等內容，以完整體現這一制度。

　　三、全面推進科學立法，為堅持改革和法治相統一提供堅實基礎

　　新時代新征程，全面深化改革、全面依法治國，做到改革和法治相統一，賦予立法工作重要使命任務。要全面推進科學立法，不斷增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。

　?。ㄒ唬﹫猿贮h對立法工作的全面領導

　　堅持黨的全面領導，是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本保證和首要原則。立法是治國理政的重要政治活動，堅持黨對立法工作的全面領導，堅定維護黨中央權威和集中統一領導，是我國立法的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結論，只有如此，才能更好服務保障全面深化改革，堅持改革和法治相統一。要不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，牢記國之大者，把黨的領導貫穿立法全過程各環節。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于全面深化改革的一系列新思想、新觀點、新論斷，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。堅決貫徹落實習近平總書記對立法工作的重要指示精神和黨中央對立法工作的重大決策部署，主動與改革決策對標對表，完成好黨中央確定的重大立法項目，嚴格執行重大立法事項請示報告制度，把黨中央精神不折不扣地貫徹到立法工作中，通過法定程序和高質量立法保障黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實。

　?。ǘ┚o緊圍繞進一步全面深化改革、推進中國式現代化的需要推進立法工作

　　要樹立全局觀念，把立法工作主動放到全面深化改革大局中來謀劃、來推進，主動研究黨中央改革決策部署涉及的立法問題，與改革決策相銜接，回應改革關鍵領域和關鍵環節的法治需求，同步考慮改革舉措涉及的法律制定、修改或者廢止需求，及時啟動立法修法、作出決定決議，把立法決策和改革決策更好結合起來。深刻領會進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重大意義和總體要求，貫徹全面深化改革的指導思想和堅持的重大原則，錨定總目標，研究推進立法工作，深化立法領域改革。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對經濟、政治、文化、社會、生態文明、國家安全、國防和軍隊等方面部署的改革任務，在加強黨對改革的領導、深化黨的建設制度改革、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭等方面提出的改革任務，有諸多涉及立法任務，如明確點出的立法項目有編纂生態環境法典，制定金融法、民族團結進步促進法、民營經濟促進法，完善監督法及其實施機制，修改監察法，出臺反跨境腐敗法等，還有許多制度建設、體制機制改革任務，也涉及立法修法。要緊緊圍繞進一步全面深化改革、推進中國式現代化的戰略舉措，強基固本，突出重點，區分輕重緩急，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。

　　改革在某種意義上就是立新法變舊法，立法是制度的供給側，改革是立法的需求側，為實現改革和立法更好對接銜接，要加強對改革涉及的法律問題的研究把握，及時作出立法回應。改革實踐中，黨中央非常重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，注意同步考慮改革涉及的立法問題，提出配套立法的要求。各項改革任務的牽頭單位、參加單位在研究確定有關工作安排和重要改革實施方案時，也同步考慮涉及的立法工作，同步推進相關立法項目。這是推進改革和法治相統一的成功做法。

　?。ㄈ┙y籌運用立改廢釋纂，推動落實改革舉措，鞏固深化改革成果

　　一是重視制定新法。積極研究和推動出臺新的立法項目，抓緊填補空白點、補強薄弱點。一方面，根據完善法律體系的需要，積極推動出臺相關領域基礎性、綜合性法律，發揮牽引帶動作用；另一方面，注重開展“小切口”“小快靈”立法，聚焦特定領域和具體問題，化繁為簡，加快立法步伐，切實提高立法解決實際問題的精準性、時效性。二是將修改法律擺在突出位置。加快對涉及重大體制調整、重大制度改革、有關方面反映問題突出的法律修改，將改革成果及時體現到修法之中。三是廢止不適應改革和經濟社會發展要求的條款、法律、規定。廢止的形式包括立新廢舊、專門廢止某個條款和規定，如以決定形式廢止有關勞動教養法律規定、有關收容教育法律規定和制度等，這是推動落實改革舉措的重要方式。按照破立并舉、先立后破的改革精神，對廢止的法律要有相應的制度替代和安排。四是在條件成熟的立法領域開展法典編纂。民法典成功編纂出臺，目前正在推進生態環境法典編纂，根據理論準備、立法基礎、實踐需要、共識程度，還可以推進諸如行政基本法典、教育法典等項目的編纂研究，這對系統集成全面深化改革成果具有重要意義。五是積極運用法律解釋的功能作用。通過法律解釋，明確有關含義和適用依據，賦予其新內涵，激活法律的有關規定，增強立法的適用性、操作性，促進立法適應改革的靈活性。六是開展法律清理。適時開展法律清理，對一段時間內的立法或特定方面特定領域的立法進行檢視清理，可以系統推進落實改革舉措，更好地維護中國特色社會主義法律體系的統一權威。

　　（四）完善立法工作格局，發揮立法體制機制優勢

　　貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》要求，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，進一步明確立法各方面各環節的責任要求，形成立法工作合力。堅持黨領導立法，將立法納入黨委決策的重要議事日程，總攬全局、協調各方，作出重要立法決策；發揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，堅持科學立項，加強對基礎性、綜合性立法的起草，加強對立法中重大問題的協調，穩妥把握通過時機和條件；發揮行政機關的優勢，依托政府做好立法基礎工作；不斷擴大各方面對立法工作的有序參與，廣泛聽取意見，集中民智民意。

　　立法工作格局一頭連著立法體制，一頭連著立法工作機制。要發揮我國立法體制的整體優勢，發揮各立法主體的積極性，加強對法律規定的配套、細化，保證法律的實施落地。近年來，在地方立法實踐中，相關地方圍繞密切聯系的立法事項，如流域生態保護與治理、環境污染防治、一體化發展等，探索開展協同立法，在工作協同、制度協同、文本協同等方面積累寶貴經驗，要繼續探索區域協同立法，增強協同立法效果。立法工作機制是立法過程中各方主體的響應與應答關系，立法程序是其主要載體，也是確保立法民主、效率和質量的必要制度安排，要不斷完善優化立法程序機制，建立適應改革需要的高效便捷立法通道，提高立法質效。

　　立法踐行全過程人民民主，既是人民當家作主的重要體現，又是立法工作規律的內在要求，也是完善立法工作格局的重要內容。要不斷完善立法過程中的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯聚民智的工作機制，建設好基層立法聯系點，拓展人民有序參與立法途徑，確保立法各個環節都能聽到人民的聲音，讓每一部法律都滿載民意民智，讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。

　　作者：全國人大憲法和法律委員會委員