黨的二十屆三中全會是在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期召開的一次重要會議，具有繼往開來的里程碑意義。習近平總書記在全會上所作的工作報告和重要講話，深刻闡述進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重大意義、總體要求、重大舉措、根本保證等重大問題，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央將改革進行到底的堅強決心和強烈使命擔當。全會對健全全過程人民民主制度體系、完善中國特色社會主義法治體系作出重要部署，強調發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話中強調，要堅持在法治軌道上深化改革，做到改革和法治相統一。在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上的重要講話中，習近平總書記再次強調，要堅持改革和法治相統一，更好發揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用。廣東省人大常委會要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習領會習近平總書記重要講話精神和全會精神，緊緊圍繞廣東省委“1310”（錨定一個目標，激活三大動力，奮力實現十大突破）具體部署，積極履行法定職責，堅持以良法促發展、保善治，在法治軌道上奮力推動進一步全面深化改革、推進中國式現代化的廣東實踐。

　　一、深刻認識立法與改革之間的辯證統一關系

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，將法治作為改革的基本遵循，堅持改革和法治相統一、相促進，以“中國之制”開辟了“中國之治”新境界。習近平總書記提出“凡屬重大改革要于法有據”“堅持改革和法治相統一”“在法治下推進改革、在改革中完善法治”“以改革之力完善法治”等關于改革和法治的一系列新思想、新觀點、新論斷，是習近平法治思想的重要組成部分，進一步豐富和發展了馬克思主義法治理論，為我們正確認識立法與改革的關系提供了根本遵循。

　　（一）立法與改革相互依存。習近平總書記強調，“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”①“要把改革發展決策同立法決策更好結合起來”②。習近平總書記的重要論述深刻揭示了立法與改革的辯證統一關系。在經濟社會發展中，立法是將在國家經濟生活和社會生活中占據主導地位的人民意志通過法定程序上升為國家意志，把社會生活實踐中成熟的經驗、原則、機制以法的形式固定下來，定分止爭，特點是“立”與“定”。改革是對與生產力發展不相適應的生產關系和上層建筑以及一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式等進行改變，突破原有的體制和規則，促進生產力發展以更好適應經濟基礎，特點是“破”與“變”。雖然兩者之間具有明顯的形式差異，但本質上又密不可分，體現了“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統一。在實施變法、革新的過程中，立法與改革始終緊密結合、相互促進。我國歷史上的各種變法，從戰國時期的商鞅變法到宋代的王安石變法，從明代的張居正變法到晚清的戊戌變法等，都是同立法緊密聯系在一起的，通過變舊法、立新法以推進改革。改革開放以來，我國立法與改革相伴而行、相得益彰，取得了許多重要成果和寶貴經驗，也體現了立法與改革之間的辯證統一關系。

　　（二）改革是立法的基礎和動因。習近平總書記指出：“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。”③生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑。改革促進生產力發展，將引起經濟生活、社會生活、工作方式和精神狀態的一系列深刻變化，為法律的立改廢釋提供了現實依據和實踐基礎。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律。立法作為創制具有強制約束力的普遍行為規則的政治活動，需要符合所調整事項的演進發展規律，緊跟改革步伐、回應改革需要、引領改革方向，在深植于改革實踐土壤中吸收有益經驗，才能具有針對性和可操作性。同時，法治領域改革本身就是全面深化改革的重要內容。解決立法領域的突出問題，根本途徑在于改革，健全立法制度，促進立法工作發展。實踐證明，改革開放以來的每一次立法體制改革都為立法工作注入新活力，推動中國特色社會主義法律體系更加健全完善。

　　（三）立法是推進改革的基本方式。習近平總書記強調：“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”④“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”⑤這些重要論斷深刻揭示了新時代推進改革的基本邏輯。黨的十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進依法治國作為主題并作出決定，有其緊密的內在邏輯，是一個總體戰略部署在時間軸上的順序展開。黨的二十屆三中全會再次明確重大改革于法有據，對深化立法領域改革作出明確部署，充分體現了以立法引領、推動、規范、保障改革的深遠考量。具體來講，其一，立法凝聚改革共識。立法機關廣泛征求各方面意見，發揮立法程序統籌兼顧各方利益的制度效用，推動完善改革決策，使得改革阻力從一開始就降到最小，有助于形成擁護改革、支持改革、推動改革的廣泛社會共識。其二，立法確認改革成果。將經過實踐檢驗、比較成熟的改革成果通過立法形式固定下來，最終形成具有普遍規范性和約束力的國家意志，使改革決策得以有效貫徹實施。其三，立法降低改革風險。將改革主張轉換成立法決策，明確改革原則、劃定法治底線，為改革參與主體提供穩定的社會預期和明確指引，確保改革有秩序、不走樣。

　　二、科學把握協調推進立法與改革的發展路徑

　　習近平總書記明確指出：“改革開放是當代中國大踏步趕上時代的重要法寶，是決定中國式現代化成敗的關鍵一招。”⑥廣東作為改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，以“敢為天下先”的擔當“殺出一條血路”，率先改革開放，率先創辦經濟特區，完成了從一個經濟相對落后的農業省發展到全國第一經濟大省的跨越，是我國改革開放40多年實踐的生動縮影。2024年是全國人民代表大會成立70周年，也是廣東省人大設立常委會45周年。在這個歷史節點深入分析廣東協調推進立法與改革的發展路徑，科學把握兩者關系演進的歷史邏輯和運行機理，對于當前處理好立法與改革的關系具有重要啟示意義。

　　（一）在探索試驗期，立法鞏固改革實踐、為改革破冰突圍。黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期。改革開放初期，法制建設處于起步階段，很多領域基本上無法可依，加快實現有法可依是立法工作面臨的首要任務。這一時期，往往是改革先行、先破后立、邊改邊立，改革實踐走在前面，待條件成熟后、成果顯現后，再通過立法將改革成果固定下來。1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予省級人大及其常委會地方立法權，廣東地方立法在摸索中逐漸起步。廣東省人大著眼于“為改革開放和經濟建設服務，促進地方發展”，及時通過立法把黨中央賦予的在經濟體制改革和對外開放中的“特殊政策”“靈活措施”用法規形式確定下來，解決了改革初期一些迫切需要解決的妨礙生產力發展的體制機制問題。其中，制定保障和促進經濟特區改革發展的法規約占廣東省人大同期立法數量的三分之一。廣東省人大常委會于1979年一成立就著手推進《廣東省經濟特區條例》立法工作，1980年五屆全國人大常委會第十五次會議批準了這一條例，為廣東省三個經濟特區的建立和運作構建了藍圖；1981年制定《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，第一次將土地使用權和所有權相分離，成為全國土地產權制度改革的催化劑；制定的入境出境人員管理、企業登記、涉外經濟合同、涉外企業會計、涉外公司破產等方面地方性法規，都體現了先行性、試驗性特點。1992年春，鄧小平同志在南方談話中提出建立社會主義市場經濟體制的改革方向，黨的十四大作出決策確立了這一目標。1993年喬石同志視察廣東時強調：“在市場經濟體制建立過程中，廣東可以成為立法試驗田，先行一步。”自此，廣東地方立法駛入“快車道”，從“摸著石頭過河”轉為積極發揮“試驗田”作用，大力推進先行性、試驗性和創制性立法，創下全國地方立法史上的多項第一，在全國率先建立了較為完善的市場經濟法規制度。其中，1993年通過的公司條例，開中國現代企業制度先河；1996年通過的專利保護條例，被譽為“專利法規建設的里程碑”；在國家未制定相關法律和行政法規的情況下，率先制定了有關房地產產權登記、開發、經營、轉讓、評估、租賃、預售、物業管理等地方性法規，為國家立法、推進改革提供了有益經驗。

　　（二）在規范發展期，立法服務改革發展大局、為改革保駕護航。黨的十五大確立了依法治國基本方略，首次提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的立法任務，黨的十六大重申了這一重要任務。2000年出臺的立法法，為我國的立法活動提供了基本的法律框架和指導原則，立法工作進入規范發展階段。這一時期，廣東人大立法工作不再僅側重于確認改革經驗和成果，而是協調推進各領域立法工作，在立新法的同時開始注重修法工作，使立法同改革和發展有機統一起來。比如，在經濟領域，2002年制定電子交易條例，率先規范電子簽名、電子記錄、電子合同等制度；2011年制定自主創新促進條例，建立鼓勵研究開發與成果創造、推動創新成果轉化等方面制度。又如，在社會領域，2004年出臺的社會保險基金監督條例，是我國第一部社會保險基金監督的省級地方性法規。再如，在文化領域，制定公共文化服務促進條例，建立激勵機制促進公共文化服務事業的健康發展，等等。還如，加強地方性法規清理工作，解決地方性法規與上位法不一致、不協調等問題，立法工作有力有效服務廣東改革發展大局。

　　（三）在全面深化改革期，立法主動適應改革需要、確保重大改革于法有據。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以巨大的政治勇氣全面深化改革，堅決破除各方面體制機制弊端，許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構。新時代改革之所以是全方位、深層次、根本性的，取得歷史性、革命性、開創性的成就，其中很重要的一點在于突出制度建設這條主線，通過立法與改革的相互促進，推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型。我們黨對立法與改革關系的規律性認識進一步深化，強調“先立后破，有序進行”，立法主動適應改革和經濟社會發展需要，發揮立法的引領和推動作用。這一時期，廣東省人大堅持立法與改革相銜接，很好發揮了引領和推動作用，立法工作呈現任務重、創新性強的特點。聚焦粵港澳大灣區建設，針對“一國兩制三法域”的獨特優勢和特點，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，加快大灣區立法步伐，強化規則銜接、機制對接，形成一批具有標志性、引領性的立法創新成果。作出橫琴粵澳深度合作區有關管理體制的決定，及時為橫琴合作區管理委員會和執行委員會的組建、運行以及法律地位提供“出生證”。制定橫琴粵澳深度合作區發展促進條例、南沙深化面向世界的粵港澳全面合作條例，確保橫琴、南沙兩個合作區建設在法治軌道上行穩致遠。制定深汕特別合作區條例，有力破解制約合作區發展的體制機制障礙，為國家創新區域協調發展模式提供立法樣本。制定粵港澳大灣區內地九市進口港澳藥品醫療器械管理條例、促進港澳青年在粵港澳大灣區內地九市就業創業條例等。廣州南沙“國字號”基層立法聯系點正式掛牌成立，與深圳福田、珠海香洲以“一點兩辦”合作共建模式面向大灣區開展工作，更好暢通大灣區立法“直通車”。聚焦經濟高質量發展，把高質量發展導向落在制造業這個重點上，在全國率先出臺促進制造業高質量發展的省級地方性法規，制定修改科技創新條例、技能人才發展條例、政務服務數字化條例、數字經濟促進條例、自主創新促進條例等，推動產業科技互促雙強。率先出臺地理標志條例、版權條例，制定修改優化營商環境條例、知識產權保護條例等，努力營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。聚焦城鄉區域協調發展，率先制定新型農村集體經濟發展促進條例，在上位法空白的情況下制定農村供水條例，制定農村公路條例、促進民族地區發展條例、鄉村振興促進條例等。聚焦綠美廣東生態建設，全面完成水、大氣、土壤、固廢等主要污染防治法規的立法修法，一攬子制定修改了森林保護管理條例、城市綠化條例和生態環境教育條例，在全國率先對林長制考核、集中連片打造高質量林分和優美林相、林下種養等作出規定，促進林權林業管理體制改革。聚焦保障和改善民生，在全國首創“1+N”省市協同立法模式，與汕頭、佛山、梅州、江門、潮州等市同步推進粵菜發展促進立法，制定修改家政服務條例、母嬰保健管理條例、預防未成年人犯罪條例等，以立法增進民生福祉。

　　三、認真落實新時代新征程立法與改革統一銜接的實踐要求

　　黨的二十屆三中全會《決定》強調，進一步全面深化改革，要堅持以制度建設為主線，破立并舉、先立后破，要堅持全面依法治國，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度，對深化立法領域改革作出全面部署。廣東省人大常委會要把深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神作為首要政治任務，積極適應新形勢新要求，切實履行地方立法職責，扎實推進深化立法領域改革工作，以良法善治為進一步全面深化改革提供有力法治保障。關鍵是做到“四個始終堅持”。

　　（一）始終堅持黨對立法工作的全面領導。全會強調，黨的領導是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的根本保證。做好新時代立法工作，必須深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，深學細悟篤行習近平法治思想這一馬克思主義法治理論中國化時代化最新成果，確保地方立法工作不偏不倚沿著習近平總書記指引的方向前進。要落實好黨中央關于加強黨領導立法工作的文件精神及廣東省委實施意見，發揮好省人大常委會黨組把方向、管大局、保落實的作用，重大立法項目、立法中的重大問題和重要事項都及時主動向省委請示報告，確保一切重要立法活動都在黨的領導下進行。

　　（二）始終堅持圍繞改革決策加強立法工作。緊扣全會對立法工作的新部署新要求，緊扣落實廣東省委“1310”具體部署，加強重點領域、新興領域立法。一方面，要落實《決定》明確的立法修法事項。《決定》提出編纂生態環境法典和制定修改民營經濟促進法、金融法等6部法律，很多改革舉措也都需要立法跟進，包括健全涉企收費長效監管和拖欠企業賬款清償法律法規體系、規范地方招商引資法規制度、建立可持續的城市更新模式和政策法規等。要立足地方立法權限，密切跟進上位法立法修法情況，結合廣東實際抓緊做好相關工作。另一方面，要全面強化改革攻堅的法規供給。立法主動適應改革需要，對于深化改革急需的法規，及時研究制定；對于需要先行先試、探索積累的事項，爭取國家授權；對于不適應改革發展要求的法規，及時修訂或廢止。當前正在高質量實施粵港澳大灣區立法專項計劃，扎實推進現代企業制度建設促進條例、促進產業有序轉移條例等立法工作，及時把改革成果上升為法規制度。聚焦人工智能、低空經濟、無人駕駛、生命科學等新興領域存在的法律空白區問題，及時跟進研究新業態新模式新技術的法治需求，加大立法保障力度。

　　（三）始終堅持把全過程人民民主貫穿立法工作全過程各方面。全會把發展全過程人民民主擺在突出重要位置作出系統部署。全過程人民民主這一重大理念始于立法工作、始于基層立法聯系點。當改革進入攻堅期和深水區，“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”⑦時，在改革領域的立法工作中深入踐行全過程人民民主，使立法過程成為凝聚改革共識、匯聚改革智慧的過程，顯得尤為重要和必要。2024年，廣東省委作出打造踐行全過程人民民主的省域樣板的部署，省人大常委會堅持系統集成、綜合發力，以“六個一”舉措全力推動廣東踐行全過程人民民主走在全國前列。廣東有13萬余名各級人大代表，是踐行全過程人民民主的主力軍，要認真聽取和研究代表對立法的意見建議，主動邀請代表參與立法調研、座談、論證、評估等工作，把人民群眾對立法的意見建議和愿望要求反映上來。要加強基層立法聯系點建設。發揮好廣州南沙區和江門江海區人大常委會兩個“國字號”基層立法聯系點“直通車”作用，堅持以小見大、輻射帶動和有機結合，把立法聯系點與代表聯絡站等一體建設、融合推進，全方位全周期打造好踐行全過程人民民主的基層單元，使之真正成為人民群眾反映立法意見建議的重要渠道。要擴大公眾參與立法的廣度和深度。健全意見采納反饋機制，豐富和拓展公眾全過程參與立法途徑，確保法規立項、起草、審議、論證、評估等各個環節都能聽到來自人民的聲音，最大限度凝聚立法共識、推動完善改革措施。

　　（四）始終堅持抓住提高立法質量這個關鍵。堅持守正創新、精益求精做好立法工作。要完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。發揮好人大在立法中的主導作用，強化統籌協調，在法規立項、起草、審議等全過程各環節當好主角，確保高質高效完成好各項立法工作任務。要創新立法工作機制。豐富立法形式，繼續探索完善區域協同立法，加強備案審查工作，善于通過“小切口”“小快靈”推動解決制約改革發展的實際問題。要建設德才兼備的高素質立法工作隊伍。落實廣東省委關于加強立法工作隊伍建設的意見，繼續開展立法工作人才評選。重視用好“外腦”，支持保障專家學者深度參與立法，更好發揮立法咨詢專家作用，加快“智慧立法”應用，為立法工作提質增效提供智力支持和數智化支撐。

　　黨的二十屆三中全會擘畫了進一步全面深化改革的藍圖，發出了向改革廣度和深度進軍的號令。廣東省人大常委會要繼續高舉新時代改革開放偉大旗幟，在省委領導下，主動投身到進一步全面深化改革的宏偉事業中來，始終保持“闖”的精神、“創”的勁頭、“干”的作風，以高質量法治助推深化改革，進一步凝聚改革共識、匯聚改革動力、推進改革實踐，為在新征程上奮力譜寫進一步全面深化改革、推進中國式現代化的廣東實踐新篇章作出新的更大貢獻！

　　作者：廣東省人大常委會黨組書記、主任