金融的安全靠制度、活力在市場、秩序靠法治。資本市場是金融市場的重要組成部分和關鍵風險場域，資本市場的法治建設水平關乎我國金融強國目標的實現，關乎我國金融風險的治理效果，關乎我國金融發展的創新轉型。2024年4月，國務院印發《關于加強監管防范風險推動資本市場高質量發展的若干意見》，進一步聚焦服務中國式現代化大局，錨定加快建設金融強國目標，為我國資本市場的持續發展和深度轉型擘畫了藍圖，即到2035年，基本建成具有高度適應性、競爭力、普惠性的資本市場；到本世紀中葉，資本市場治理體系和治理能力現代化水平進一步提高，建成與金融強國相匹配的高質量資本市場。

　　法治興則市場興，必須在法治軌道上推動資本市場高質量發展，堅持強監管、防風險，以完善資本市場基礎制度為重點，以提升資本市場的監管治理效能為主線，以破除資本市場的改革卡點堵點為抓手，以強化證券司法和證券監管的協同為保障，以賦能資本市場的制度型開放為契機，更好地發揮法治對資本市場固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

　　一、以完善資本市場基礎制度為重點

　　科學合理的金融制度是國家經濟金融穩定高效運行的基本保障。習近平總書記強調，“金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度”①。資本市場涉及面廣、利益主體多元、權利義務關系復雜、信息不對稱特征突出，在尊重市場規律基礎上，體系化的規則建構顯得尤為重要。歷經三十余年的探索實踐，我國已初步建構起資本市場的基礎制度框架，但由于經濟形勢變化、市場創新發展和國內外風險危機演化等因素的影響，資本市場的基礎制度有待進一步完善、更新和體系化，以更符合我國新發展階段的要求，推動資本市場更好地服務新質生產力發展。

　　第一，增強資本市場制度的競爭力。在資本市場發展初期，囿于制度建設經驗有限，我國對域外制度進行了較多借鑒，但隨著市場變遷和我國制度設計的經驗積累，今后的制度建設及完善應有更本土化的制度創新與體系闡釋，以有力支撐我國資本市場的高質量發展。2023年，中央金融工作會議為我國資本市場的創新制度建設提出了體系性的領域指引，應圍繞“科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融”等五篇大文章進行重點的立法和修法，以形成中國特色資本市場制度創新矩陣，有效支撐科技創新，提升對新產業新業態新技術的包容性。

　　第二，補足資本市場的緊要短板制度。市場化和法治化是資本市場建設和發展的“一體兩翼”。按照我國當前資本市場的運作情況，應加快上市公司監管、證券公司監管、證券投資基金監管、期貨衍生品監管、債券監管、證券登記結算設施等領域的立法修法工作，尤其是當前部門規章和規范性文件比較冗雜，要加強相關行政法規的出臺，為資本市場的運作和糾紛化解提供更加有力的法律法規依據。此外，減持問題頗受市場關注，應全面完善減持規則體系，堵塞制度漏洞。一是強調類型化施策，對不同類型股東進行差異化減持管理；二是突出實質重于形式的穿透式監管，通過規則的細化全力防范各類“曲線式”繞道減持；三是責令違規主體購回違規減持股份并上繳價差，以此為切口從制度上保障資本市場的良法善治。

　　第三，優化資本市場的危機處置制度。防控風險是金融工作的永恒主題。黨的二十大報告強調，“強化金融穩定保障體系”，“守住不發生系統性風險底線”。目前資本市場的危機處置制度有待完善。一是堅持用市場化法治化手段防范化解風險，增強資本市場的內在穩定性；二是注重事前的風險防范，強化對資本市場風險的監測預警和早期糾正，完善對資本市場金融創新活動的風險評估反饋機制；三是在事后端健全資本市場風險追責制度，壓實風險的防控責任分配。

　　第四，系統審視金融市場的修法立法聯動。完善資本市場制度，應當堅持系統觀念。應進一步全面推動與中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、票據法、信托法、證券法、證券投資基金法、期貨和衍生品法、保險法、反洗錢法等法律的聯動修改，并盡快推進金融穩定法和金融監管法的落地。在此基礎上，進一步強化頂層設計，為作為金融行業基礎性法律的金融法出臺創造條件。

　　二、以提升資本市場的監管治理效能為主線

　　習近平總書記指出，“金融監管要‘長牙帶刺’、有棱有角”②。法律的生命力在于實施。資本市場是資金、主體、產品、信息的集散地，風險亦在此不斷交匯衍化，各種創新迭代迅速，僅依靠市場契約精神和自律運作難以完全保護投資者合法權益，必須強化監管的介入，及時消除空白和盲區。應加快構建從入口、持續監管到出口，再到機構監管、交易監管的全方位立體化資本市場監管體系，積極穩妥推進金融創新和與之相匹配的監管能力建設。

　　第一，堅持對上市公司嚴格監管的底線。上市公司的違法違規行為是資本市場的毒瘤，應當繼續嚴厲打擊欺詐發行、財務造假、內幕交易、市場操縱等違法違規行為，維護市場公開、公平、公正的基本秩序，保障資本市場的平穩健康運行。進一步加強信息披露和公司治理的監管，督促上市公司完善內部控制體系。獨立董事應充分履行監督職責，同時強化其履職保障和約束。強化對上市公司現金分紅的監管，既要對多年未分紅或分紅比例偏低的公司，采取限制大股東減持、實施風險警示等限制性懲罰性措施，又要對分紅優質公司進行激勵，增強分紅的穩定性、預期性和連續性。加強對并購重組領域的監管，關注并購主體的主業相關度，加大對“借殼上市”的深度監管。

　　第二，引導行業機構樹立正確的經營理念。資本市場的監管在我國不能僅限于“守夜人”的執法，還應適當發揮監管引導功能，尤其是對特殊的主體、業務、行為應有一定的規則指引。要引導行業機構妥善平衡功能性和盈利性的關系，從前端加強行業機構股東、業務準入管理，完善高管人員任職條件與備案的管理制度。針對當前行業中介機構的業務短板，通過監管推動行業機構加強投資能力和財富管理能力建設。針對不同規模和水平的中介，采取差異化的監管方案，鼓勵頭部機構通過并購重組、組織創新等方式提升核心競爭力，支持中小機構實現差異化發展。同時，明確不同中介機構“看門人”的責任范圍邊界，為中介機構履職展業提供穩定的監管預期。

　　第三，規范和完善證券監管的工具箱。資本市場獨特的運作規律決定了其監管工具具有自身特色。近年來，我國證券監管的手段、措施和工具不斷完善，對資本市場風險治理起到了重要作用，但目前尚需從兩方面予以規范和完善。其一，進一步完善證券市場監管工具箱，明確證券監管措施的法律屬性、執法程序和救濟保障方式，加強對監管對象的治理和監管主體的再治理。其二，要有效處理技術監管的安全和效率問題，隨著區塊鏈、人工智能、大數據、算法等技術的迅速發展和應用，智能化監管等監管科技的定位有待進一步明晰。監管科技應有重心和邊界，不能泛化為過度介入市場的工具，建議在中央金融委員會的統籌下，運用監管大數據平臺，對跨地區、跨行業、跨市場開展融資活動和風險較高的重點融資平臺建立清單化的分類分級監管，加強全覆蓋的動態綜合監測。

　　第四，深化部際和央地的協調聯動監管。從宏觀政策角度看，資本市場要服務實體經濟發展，要進一步強化宏觀政策協同，促進實體經濟和產業的高質量發展。從稅收角度看，要落實并完善上市公司股權激勵、私募股權創投基金、不動產投資信托基金等稅收政策，使財稅體系更能有助于創新資本的形成和活躍。從數據共享角度看，監管的聯動已不限于傳統的處罰合作，更多的是一種數據網絡的接入和信息的傳遞分析，目前我國金融監管數據共享不夠充分，應進一步建立及持續優化央地和跨部門監管數據共享機制。此外，應壓實地方政府在提高上市公司質量及化解債券違約、私募機構風險等方面的責任，明確在金融穩定事宜上的央地責任分配。

　　三、以破除資本市場的改革卡點堵點為抓手

　　當前，我國資本市場高質量發展進程中還存在一些卡點堵點問題，主要包括服務實體經濟的質效不夠高，融資結構不夠合理，在科技創新、綠色轉型、中小微企業的支持、多層次資本市場體系建設、股債期貨的協同發展等方面有待加強。從法治角度出發，不僅要著力破除相關體制機制障礙，在根本意義上，還應從投資文化層面進行基礎性的引導，以培育良好的行業文化和投資文化。

　　一方面，從投資端，培育長期投資的市場生態，完善適配長期投資的基礎制度。

　　從投資品種上，大力發展權益類公募基金；從投資程序上，建立交易型開放式指數基金的快速審批通道，減少指數化投資的發展障礙，全面加強基金公司投研能力建設；從投資品種上，進一步豐富公募基金投資的類別和組合范圍，從既往的規模導向向投資者回報導向轉變；從投資費率上，適度降低公募基金行業綜合費率；從具體投資品種的突破口來看，以優化保險資金權益投資為抓手，鼓勵其開展長期權益投資，同時完善全國社會保障基金、基本養老保險基金投資政策，提升企業年金、個人養老金投資靈活度，鼓勵銀行理財和信托資金積極參與資本市場，引導和培育長期投資的市場生態。

　　另一方面，從評估端，引導樹立與經營績效、業務性質、合規風控、社會文化相適應的長期投資理念。在資本市場運作中，應對相關中介機構和人員的管理投資考核進行引導。例如，調整備受市場關注的證券基金行業的薪酬管理制度，修訂基金管理人的分類評價制度。同時，持續開展行業文化的綜合治理，建立健全從業人員分類名單制度和執業聲譽管理機制，引導樹立長期投資、價值投資等理念。

　　四、以強化證券司法和證券監管的協同為保障

　　司法是維護社會公平正義的最后一道防線，在資本市場高質量發展的進程中，司法的作用不容忽視。尤其是證券市場中，各種產品、交易結構、商業模式的創新層出不窮，監管的動態規制雖及時但穩定性不足，這更需要司法提供穩定性的預期保障和對疑難案件、新興領域案件的裁判填補監管的漏洞。明確證券司法的定位，強化證券司法和證券監管的協同，是關乎資本市場高質量發展的重要問題。

　　第一，發揮證券司法的主動性。資本市場案件糾紛往往較為復雜，這對執法司法工作提出了較高要求，完善中國特色的資本市場（證券期貨）執法司法體制機制的重要性和迫切性更為突出。要優化行政處罰和刑事制裁銜接的具體機制，增強可操作性，避免“選擇性違法”；要進一步加大行政、民事、刑事立體化追責力度，重點落實保障投資者利益的民事賠償救濟；根據虛假陳述司法解釋的制定和適用經驗，適時制定內幕交易、操縱市場民事賠償等司法解釋；對具有前沿性、亟待法律明確且對金融市場具有重大影響的典型事實與法律問題而可能引發的糾紛，逐步推進“案例測試機制”，向資本市場提供明確的規則指引。

　　第二，保證證券司法的穩定性。由于證券市場存在的周期規律，證券監管具有回應性的特點，其亦存在周期性變化，二者猶如矛盾的兩面，遵循“創新—監管—再創新—再監管”的周期循環交替。這種周期間隙循環的問題影響著證券監管的效果，倘若證券司法緊隨監管規章變動，將使得風險進一步加劇，這可能影響法律穩定性。因此，在涉及資本市場的案件中，應保持司法謙抑的定力。

　　第三，推進證券司法與監管的有效協同。證券司法和證券監管并非是非此即彼的割裂關系，二者應進行有效的協同。證券監管存在及時性、專業性、有效性等優點，司法部門在進行商事合同效力糾紛的審判時，不應對監管規章采取“一刀切”的完全參照或完全否定的態度，應在尊重監管規章的專業性基礎上，采取合理的論證，深入分析監管背后是否存在系統性金融風險等并提供科學規范的指引，促進證券創新和證券安全的平衡。

　　五、以賦能資本市場的制度型開放為契機

　　開放是發展的出路。習近平總書記強調，“要提高金融業全球競爭能力，擴大金融高水平雙向開放”③。黨的十八大以來，我國資本市場雙向開放持續穩步推進，滬深港通、滬倫通、債券通、放開境外證券期貨經營機構持股比、紅籌企業回歸、中日ETF互通等一批標志性開放項目落地，為我國資本市場提升開放程度和實現高質量發展提供了有力支撐。然而，現有雙向開放舉措存在政策型開放、項目式開放、要素型開放、管道式開放、區域性開放的特征，缺乏明確整體的目標引導和連續穩定的制度保障，不利于境內外主體形成穩定預期，也不利于確認和鞏固開放成果。《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》《中共中央?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》不僅提出資本市場對內對外雙向開放，而且強調要向制度型開放轉變。要以制度型開放為重點，推進資本市場高水平對外開放，增強開放政策的透明度、穩定性和可預期性。

　　第一，資本市場制度型開放需重點突破的四個面向。資本市場的制度型開放應破除偶發性、分散性的問題，增強制度的體系性和聯動性，以金融的安全、效率和公平為總體要求，從市場機制和法律運作的互動出發，明確制度型開放的現實路徑和科學安排，對機制創新的制度供給、風險防控的制度保障、國際合作的制度協調和頂層設計的制度統合進行全面檢視和系統完善。

　　第二，資本市場制度型開放需重點推進的四個層面。設施、主體、工具和資本構成了我國資本市場制度型開放的多層次機制。以支付清算、登記托管、交易場所為代表的基礎設施是資本市場底層架構，以投融資主體、經營主體為代表的參與者是資本市場有機組成部分，以股權型產品、債券型產品、融合型產品、衍生型產品為代表的工具是資本市場交易對象，資本是銜接貫通上述要素的關鍵載體。在法律體系的整體性重構中，應緊密圍繞開放的四個層面進行整體設計，既保證開放的全面推進，也有針對性地重點施策。

　　第三，資本市場制度型開放需重點識別的四種風險。風險防控是資本市場制度型開放的底線，由于跨境因素的引入，風險面向擴大且復雜度升高。應充分識別資本市場跨境風險的類型及其生成、傳導、擴散和處置的內在機理，重點關注內部性風險擴散（如違約風險、流動性風險）、技術性數據風險、跨市場風險聯動、跨領域風險傳導（如政治風險、經濟動蕩），有效保障金融穩定和投資者合法權益。

　　第四，資本市場制度型開放需重點強化的四種合作。資本市場的開放面臨國際國內兩個市場和國際國內兩類規則，對國際合作提出了新的需要。在資本市場高質量發展的過程中，域內外的合作應遵循市場互通、經驗互鑒、優勢互補的基本原則，從會計審計的制度互認、跨境執法的監管合作、法律爭議中的司法協作以及深層次推動我國參與國際治理的維度，提升我國在國際資本市場規則制定中的話語權和影響力。

　　當前，我國經濟發展面臨的國際環境和國內條件都在發生深刻而復雜的變化，各種矛盾風險不斷交織涌現，資本市場的發展也面臨著更多的挑戰，要充分發揮法治的引領、規范、保障作用，聚焦補足基礎制度、優化監管效能、培育投資文化、協同司法監管和推進雙向開放，逐步構建本土化的現代金融體系，增強我國資本市場的國際競爭力，促進我國由金融大國向金融強國邁進。

　　作者：武漢大學習近平法治思想研究中心執行主任、人文社會科學研究院院長