2025年05月12日
星期一
時間：2015-12-17 來源：中國法學網 責任編輯：elite
黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 ( 以下簡稱《決定》) 在明確“依法執政”的內涵時，將“執政黨依據黨內法規管黨治黨”作為一項重要內容對待。與此同時，《決定》還把黨內法規體系作為“中國特色社會主義法治體系”的一個重要組成部分予以高度重視。《決定》對加強黨內法規制度建設、通過黨規嚴格治黨以及充分發揮黨規在反對黨內腐敗現象中的作用做出了明確的要求。《決定》規定: 黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨規黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性、傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制。完善和嚴格執行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規定，著力整治各種特權行為。深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟。
根據《決定》的上述規定，加強黨對依法治國的全面領導也包含了加強黨對自身的依法治理，即依照黨內法規管黨治黨。作為中國特色社會主義法治體系建設的一項重要任務，黨內法規體系的完善至關重要。而要完善黨內法規體系，關鍵是要建立科學和完善的黨內法規和規范性文件備案審查機制，加強對黨內法規自身正當性的監督。
2013年5月27日，經中央批準，《中國共產黨黨內法規制定條例》( 以下簡稱《條例》) 、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》( 以下簡稱《規定》) 公開發布。這兩部黨內法規的制定和發布，對于推進黨的建設制度化、規范化、程序化，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，具有十分重要的意義。
根據《條例》《規定》的規定，黨建立了正式和規范意義上的“黨內法規備案機制”。其與國家的法規規章備案機制一樣，主要是要解決法律的統一性和立法監督問題。由于黨內法規備案機制剛剛運行不久，相比國家的法規規章備案機制來說，還有許多制度尚未建立，在備案主體、備案方式、備案程序和備案審查、備案效力等諸多方面還有許多理論和實踐問題需要進一步加以研究。
一、黨內法規的制度特征
根據《規定》的規定，屬于其所要求的“備案對象”范圍是比較清楚的。其第2條規定: 本規定適用于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件的備案工作。本規定所稱規范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執行中央決策部署、指導推動經濟社會發展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。下列文件不屬于備案范圍: ( 一) 人事調整、內部機構設置、表彰決定方面的文件;( 二) 請示、報告、會議活動通知、會議紀要、領導講話、情況通報、工作要點、工作總結;( 三) 機關內部工作制度和工作方案;( 四) 其他不具有普遍約束力、不可反復適用的文件。
根據上述規定，屬于《規定》所規定的應當“備案”的“黨內法規”是指不包括“規范性文件”在內的狹義上的“黨內法規”，其“法”的特點有三個方面: 其一是在實踐中具有普遍的約束力，不是針對個別問題形成的規定，具有針對不特定“黨員或黨組織”的適用特征;其二是可以反復適用，即在沒有通過相應的修改或廢止程序予以變更之前，“黨內法規”的適用效力是連續有效的;其三是“黨內法規”相對于“規范性文件”來說具有更加完備的表現形式，通常以條款形式來表述黨內法規的內容，對于違反黨內法規的行為設定一定的黨紀責任。當然，《規定》對備案對象還做了一點限制。也就是說，必須是“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”制定的黨內法規和規范性文件。如果不是上述黨的機構制定的黨內法規和規范性文件，雖然也具有約束黨員或黨組織的普遍約束力，但不屬于《規定》所規定的備案對象的范圍。那么，不屬于《規定》規定的備案對象范圍的其他性質的黨內法規和規范性文件是否也要“備案”? 從黨內法規備案機制的功能來看，應當涵蓋所有的黨內法規和規范性文件，但在實踐中如何操作，還需要認真加以研究。根據黨章、《條例》《規定》的相關規定，中國目前黨內法規主要分為四個層次: 黨章是具有最高效力的黨內法規;黨的中央組織制定的黨內法規;中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規。不過目前黨內法規體系四個層次的理論還沒有正式文件來系統加以表述，只是從相關規定中可以推導出來，這種狀況必須在完善黨內法規體系過程中不斷加以解決。
《規定》使用了狹義上的黨內法規的概念，并且與規范性文件相并列，但到底哪些規范性文件屬于“黨內法規”，《規定》并沒有予以明確，故無法從制度意義上來給出嚴格意義上的黨內法規的內涵和外延。但是，從《規定》相關條文來看，黨內法規作為特殊形式的黨內規范性文件有以下兩個基本特性。
第一，黨內法規有“上位和同位”之分。《規定》第 7 條規定: “中央辦公廳對報送中央備案的黨內法規和規范性文件進行審查。主要審查以下內容......( 三) 是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸;( 四) 是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突。”上述規定雖確立了黨內法規的效力層次，但沒有說明具有最高效力的黨內法規的表現形式。根據《規定》第7條第( 一) 項規定，黨的理論、路線、方針、政策不屬于具有最高效力的黨內法規，但在效力上應當高于黨內法規，是審查黨內法規的上位法依據。
第二，黨內法規有“聯合發布”和“單獨發布”之別。《規定》第4條規定: 依照本規定應當備案的黨內法規和規范性文件，自發布之日起30日內由制定機關報送中央備案，聯合發布的黨內法規和規范性文件由主辦機關報送中央備案。具體工作由制定機關或者主辦機關所屬負責法規工作的機構承擔。《規定》第14條規定: 建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。結合《規定》第4條和第14條規定，“聯合發布”的黨內法規應當涵蓋聯合發布主體一方應是有權發布黨內法規的黨內機構。由此可見，“聯合發布”的黨內法規就其內容和事項來說也分為兩種情形: 一是“聯合發布”的“黨內法規”僅僅涉及黨內事務，不具有對黨外事務的約束力;二是“聯合發布”的黨內法規也具有約束黨外行為的效力。在“聯合發布”的黨內法規事項中，是否存在著中國共產黨作為執政黨與參加人民政協的八個民主黨派聯合發文的問題，《規定》中并沒有涉及，需要深入加以研究。
二、完善黨內法規備案機制應當解決的幾個理論問題
由于黨內法規備案審查機制剛剛建立，如何根據黨內法規自身的規范特征來確立上下一體、協調統一的備案審查制度，建立和完善黨內法規監督機制，在理論上還有很多值得認真研究的問題。這些理論問題在《規定》中所設計的黨內法規備案審查機制中也能夠反映出來，主要的理論問題包括以下五個方面。
第一，黨內法規的制定主體需要在制度上明確化。《規定》對受備案審查的黨內法規的制定主體規定得相對較為明確，主要包括“中央紀律檢查委員會、中央各部委和省、自治區、直轄市黨委”。但是，由于《規定》采用了“上位黨內法規”的提法，故需要在理論上明確的是，權威在“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”之上的黨的機構，哪些有權制定黨內法規，對這些黨內法規誰來進行備案審查。從目前的《規定》來看，似乎只有“中央”這個概念。但根據《中國共產黨章程》的規定，“中央”是一個含義很廣的概念，涉及中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會等中央機構。事實上，明確“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”之上黨的機構作為黨內法規的制定主體，涉及黨內法規的最高法規地位問題。只有具有最高效力的黨內法規地位明確，才有可能建立起適應黨規備案審查的“下位黨規不得抵觸上位黨規”的備案審查原則。
第二，法規備案審查，不論是國家性質的、還是黨內性質的，設立備案審查機制的制度目標都在于應當保證上下位法規之間遵循相同的原則。為確保上下位法規之間的“一致性”，對上位法規的解釋是法規備案審查必不可少的制度工具。例如，為保證國家法律法規的統一性和便于法律法規備案審查工作的開展，現行《憲法》第67條就規定全國人大常委會有權解釋憲法和法律。正因為全國人大常委會有權解釋憲法和法律，所以當接受備案審查的法律法規是否與作為具有最高法律效力的憲法相抵觸時，對相關憲法條文的憲法解釋就顯得非常重要。同理，接受備案審查的法規、規章和規范性文件是否與法律相抵觸，也需要全國人大常委會對相關法律進行解釋。因此，黨內法規備案審查制度要真正發揮自身的監督作用和保證黨規自身的統一性，就需要對審查黨內法規的“合規性依據”或“正當性前提”做出解釋。從《規定》現有的規定來看，“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”是黨內法規體系中具有最高效力的正當性依據，故需要建立對“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”的解釋制度。與此同時，在明確黨內法規中具有最高效力的法規形式基礎之上，對“最高黨內法規”也應當建立起必要的法規解釋制度。可以確定，黨章是具有最高效力的黨內法規。但現行的黨章并沒有對黨章如何解釋加以明確規定。故要建立和完善黨內法規的監督機制，只有黨規解釋制度跟進，黨內法規的備案審查機制才能發揮真正的監督作用。
第三，《規定》第14條確立了“法規聯動審查機制”。該條規定: “建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”。將黨內法規備案審查與國家法規備案審查結合在一起，確立相互銜接、相互補充的備案審查制度，完全符合中國的政治和法律國情，也是執政黨依法執政的重要形式，是正確處理黨的政策與國家法律一致性的必要保障機制。但要在制度上保證“法規聯動審查機制”的有效運行，實際上關鍵還在于確立法規效力層級體系。雖然在黨的領導地位層面，黨的政策高于國家法律，但具體到黨內法規與國家法規之間的關系時，就必須進行法規層次上的效力分類。否則，就會出現備案審查依據相互之間的矛盾和沖突。從中國目前的政治體制來看，中國共產黨的黨章和國家憲法毫無疑義應當作為黨內法規備案審查的最高依據。而一般性的黨內政策或者文件，不僅不得與黨章矛盾，也不得與憲法相抵觸。對于黨的中央組織發布的黨內法規與作為國家最高立法機關制定的國家法律，如果相互之間出現不一致的，也要盡量采取法規解釋的手段，避免相互矛盾和沖突現象的產生。在這一方面，需要相關部門通力合作，制定出確實可行的“法規聯動審查機制規則”。
第四，要解決黨內法規“合規性”的監督問題，從根本上來看，需要對“黨的中央組織”制定的黨內法規建立必要的備案審查和監督制度，特別是黨的中央組織制定的黨內法規如果與黨章規定不一致或者是相抵觸，如何在制度上建立一套有效的備案審查機制來對違反黨章的黨的中央組織制定的黨內法規進行必要的監督，應當通過黨內立法的形式加以明確。否則就可能出現如現行《立法法》存在的全國人大及其常委會自身制定的法律與憲法相抵觸或不一致時無法在制度上確立有效的機制來糾正違憲的法律。黨的中央組織制定的黨內法規如果違背了黨章的規定或者與黨章規定不一致的，目前在合規性監督制度設計方面還存在一定的真空。如果要真正做到不同層次的“黨內法規”都能遵守“下位黨規”服從“上位黨規”的原則、所有黨內法規都必須服從黨章的規定，就必須要樹立黨章的最高權威。只要是違反黨章的黨內法規，都要通過合規性審查機制來加以糾正。
第五，要加強黨內法規的及時清理工作，通過清理來發現違法違規的問題，并及時予以糾正。2013年8月，中共中央發布了《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》。根據該決定，1978年以來制定的黨內法規和規范性文件有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，其中42件將做出修改。這次集中清理工作是中共中央于2012年部署開展的。根據2012年6月中共中央批準印發的《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，這次清理工作分兩個階段進行: 第一階段(2012年7月至2013年9月) ，清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件;第二階段(2013年10月至2014年12月) ，清理新中國成立至1978年前制定的黨內法規和規范性文件。中共中央發布《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，就是第一階段清理工作的重要成果。這次對黨內法規和規范性文件進行集中清理在我們黨的歷史上還是第一次，是黨的制度建設的一項基礎工程。
在這次清理工作中，中央辦公廳會同有關部門對1978年至2012年6月期間發布的767件中央黨內法規和規范性文件進行了清理，逐件予以研究、論證、審核，并充分征求了有關方面的意見。在此基礎上，中央研究決定，對162件部分內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應現實需要、已被新規定涵蓋或替代的黨內法規和規范性文件，予以廢止;對138件調整對象已消失、適用期已過的黨內法規和規范性文件，宣布失效;其余467件黨內法規和規范性文件繼續有效，其中42件需作修改。
通過對黨內法規的集中清理，廢止了一些過時失效的黨內法規，補充和完善了一些已經不適應新形勢要求的黨內法規，依據符合黨章要求和國家憲法法律規定的標準重新對清理后的黨內法規進行全面審查，比較有效地維護了黨內法規的權威性，為建立完善的黨內法規體系提供了法理和法律依據。
三、嚴格界定黨內法規的調整范圍有利于提高黨內法規監督工作的效率
黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》首次明確地提出了“形成完善的黨內法規體系”的要求，并且把“黨內法規體系”視為“中國特色社會主義法治體系”的重要組成部分。黨內法規體系進入中國特色社會主義法治體系之列完全符合中國的政治國情，具有鮮明的中國特色，也是中國特色社會主義法治體系對中國特色社會主義法律體系的制度升華，其使得依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略具有了更加豐富的理論內涵和實踐價值。要從建設中國特色社會主義法治體系的高度來“形成完善的黨內法規體系”，最關鍵的問題是要保證黨內法規自成體系，這一體系不僅具有下位黨規服從上位黨規的層次效力要求，而且屬于同一黨內法規體系中的各種黨內法規的調整和規范對象也必須具有內在的一致性。否則，就很難形成理論上自圓其說、實踐中行之有效的黨內法規體系。對黨內法規提出“體系化”要求，通過完善黨內法規的監督機制是一條重要的制度途徑。但從本質上來看，要形成完善的黨內法規體系關鍵在于要在制度上保證黨內法規之間的“同質性”。
事實上，盡管目前在制度上對黨內法規和黨內規范性文件做了名稱上的區分，把黨內法規作為一種形式要件要求比較高的黨內規范性文件，但就除了黨章之外的其他三種形式的黨內法規而言，黨內法規的調整對象仍然是不太統一的。以中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室及中共中央組織部辦公廳編撰的《中國共產黨黨內法規選編(2001—2007) 》為例，該《黨內法規選編》中甚至收錄了中共中央組織部、人事部、最高人民法院關于印發《人民法院書記員管理辦法( 試行) 》的通知(2003年10月20日) ，中共中央組織部、中共中央金融工作委員會、中共中央企業工作委員會、公安部、人事部印發《關于加強國家工作人員因私事出國( 境) 管理的暫行規定》的通知(2003年1月14日) ，還有中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設部、中共中央組織部、財政部關于易地調動干部住房管理暫行規定》的通知 (2003年7月30日) 等“黨內法規”文件。很顯然，這些“黨內法規”的調整對象不限于黨內事務，與國家法律法規的調整對象存在著部分交叉和重疊。由此可見，要形成完善的黨內法規體系首先要對目前已經存在的各種各樣的黨內法規進行規范化的分類，把那些與國家法律法規調整對象相互交叉和重疊的事務從黨內法規體系中分離出來作為獨立的規范性文件，或者納入法律體系的范圍，或者是另行建立“黨的政策體系”。
從《決定》對黨內法規的“任務”要求來看，黨內法規的調整對象只限于黨內事務。《決定》在明確“依法執政”內涵時指出: “依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”因此，根據《決定》的精神，黨內法規的任務是“管黨治黨”。此外，《決定》在強調“加強黨內法規制度建設”時也明確指出了黨內法規的任務限于“管黨治黨”，即“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系;注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”。
從黨內法規的歷史淵源來看，黨內法規概念的提出也是為了“管黨治黨”、專門用來規范黨內事務的。黨內法規概念是由毛澤東在黨的六屆六中全會上首次提出、并在1945年召開的黨的七大上由劉少奇所做的《關于修改黨章的報告》中明確加以闡述的。劉少奇在《關于修改黨章的報告》中指出: “黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”中國共產黨取得政權成為執政黨后，對黨內法規建設高度重視，1978年鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》重要講話中明確指出: “國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”黨內法規隨著20世紀90年代初《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的出臺而不斷制度化。當然，值得注意的是，由于在執政黨如何執政、黨的政策與國家法律之間的關系等基本理論問題上還缺少深入細致的研究，黨內法規的調整對象還比較龐雜，黨政機關聯合發文的情形比較多，黨內法規“管黨治黨”的特征沒有充分體現出來。因此，《決定》非常明確地提出了“黨要依據黨內法規管黨治黨”的價值要求，這就為形成完善的黨內法規體系提供了制度上的保障。當下，必須要將黨內法規的規范功能聚焦在“管黨治黨”上。只有如此，才能在制度上真正有效地解決不同的黨內法規之間存在的矛盾和不一致，才能保證黨內法規在“管黨治黨”中有效地發揮自身的規范功能。從理論上來看，也只有把黨內法規的調整對象限定在黨內事務上，黨內法規體系才能科學地建立起來，才能在建設中國特色社會主義法治體系過程中保持自身的獨立性。從實踐角度來看，也只有將黨內法規的規范功能限定在“管黨治黨”上，才能在不同類型的黨內法規之間建立起相互一致的邏輯關系，也才能建立起對黨內法規的有效監督機制，形成完善的黨內法規體系。
總之，黨內法規合規性監督機制的建立意義非常重大。一方面，解決了執政黨自身黨規建設的問題;另一方面，又可以在黨內法規、黨的政策與國家法律法規之間建立起保證相互一致性的具體備案審查制度。該制度的建立和運行必然會給執政黨依法執政帶來全新的思路，為法治中國的建設營造一個良好的法律和制度環境。
關注官方微信
關注官方微博
