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　　核心觀點

　　●法律規范對全體公民有效，效力及于全體公民;而政黨規范只對本黨黨員有效。國家可以要求包括黨員在內的全體公民遵守法律，但政黨不能要求公民去遵守政黨規范

　　●要把紀律和規矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。黨規黨紀在內容方面可以提出比國家法律更高的要求

　　●對于一些視政治生命為最高追求的人來講，可能會認為開除出黨就是最大的和最嚴厲的懲罰

　　“黨紀”與“國法”不能混同，鮮明地提出并厘清了黨規黨紀與國法的關系

　　2015年2月2日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話，他強調，“領導干部要做尊法學法守法用法的模范”，“黨紀國法不能成為‘橡皮泥’、‘稻草人’，違紀違法都要受到追究”。5月8日至10日，中央紀委書記王岐山到浙江省調研時強調，“黨紀”與“國法”不能混同，要喚醒黨章黨規意識、推進制度創新，修改好《中國共產黨紀律處分條例》，把紀律和規矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。

　　黨是政治組織，黨規黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執政的中國共產黨黨員的底線;法律體現國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線。“黨紀”與“國法”不能混同，鮮明地提出并厘清了黨規黨紀與國法的關系，打消了一段時間人們在這個問題上所產生的種種疑慮，有助于我們更加深入地理解黨規黨紀與國法的關系。

　　“黨紀”與“國法”不能混同，有其政治學和法理上的根據

　　從十八屆四中全會關于法治體系的構造上看，黨規黨紀是與國法分別表述的，屬于兩個不同的體系。十八屆四中全會關于法治體系的表述是：形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。其中“完備的法律規范體系”指的就是國法;“完善的黨內法規體系”就是指的黨規黨紀。如果黨規黨紀就是法律規范的構成，那就沒有必要將它們分別表述和排列。他們之間的界限還是有的且分明的。

　　“黨紀”與“國法”不能混同。黨規黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執政的中國共產黨黨員的底線;法律體現國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線。這樣的界定是有其政治學和法理上的根據的。政黨規范屬于政治規范，它是政黨對其黨員制定的行為規范和依據，約束其黨員的行為;而法律規范屬于國家規范，它是對其全體公民制定的行為規范和依據，約束其全體公民的行為。法律規范對全體公民有效，效力及于全體公民;而政黨規范只對本黨黨員有效，效力只限于本黨黨員。國家可以要求包括黨員在內的全體公民遵守法律，但政黨不能要求公民去遵守政黨規范。這就是關鍵區別。王岐山還專門提出，在修訂《中國共產黨紀律處分條例》時要突出兩個重點之一就是要堅持問題導向，應把條例中與法律重復的內容去除，解決“紀”、“法”不分的問題。

　　正是在以上意義上，要把紀律和規矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。十八屆四中全會提出：“黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨規黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。” 四中全會提出的“黨規黨紀嚴于國家法律”，都是表達了一個意思，即黨規黨紀在內容方面可以提出比國家法律更高的要求。

　　從法律懲罰和黨紀懲罰的角度，也可以顯現出“黨紀”與“國法”的重要區別

　　法律是對于一個國家和社會的公民提出的一個行為規范和要求，它的制定標準就應該以這個國家和社會中的大多數人的道德準則為標準;而政黨屬于政治集團和政治組織，它可以根據自己的奮斗目標，對其黨員提出高于法律標準的要求。尤其對于執政的中國共產黨，由其先鋒隊性質所決定，只有以更嚴的標準、更嚴的紀律要求來約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆其先進性。所以，要把紀律和規矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。“把紀律和規矩挺在法律前面”，這并不是降低和否定法律的作用。在修訂《中國共產黨紀律處分條例》時要突出的第二個重點就是要把嚴肅政治紀律和政治規矩突出出來、具體化，使黨紀特色更加鮮明。這次修訂條例重在喚醒全黨特別是領導干部的組織意識、紀律意識和規矩意識。

　　從法律懲罰和黨紀懲罰的角度，也可以顯現出兩者的重要區別。政黨是以共同政治理想、信念、信仰為紐帶而組成的政治集合體，由信仰而結合，因信仰而分離。因此，政黨對于一個已失去本黨信仰的人，最大的懲罰就是開除出黨，違紀違法的黨員要受到雙重懲罰;而法律是一個國家全體公民遵循的行為規范體系，對于犯罪、違法、侵權等行為，法律會施以不同的懲罰方式，以恢復社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產、剝奪政治權利，甚至最嚴重的死刑。由此來看，在物理形態上，法律的懲罰要比黨紀的懲罰嚴厲得多，這是由于兩者屬于不同性質的規范體系。但對于一些視政治生命為最高追求的人來講，可能會認為開除出黨就是最大的和最嚴厲的懲罰。

　　用“依法治國，依規治黨”的提法，更有利于法治理念的確立，也有利于發揮黨規黨紀的作用

　　回到一個最基本的理論問題上，即關于“黨內法規”提法問題。之所以在黨規黨紀與國法的關系問題上會產生那么多的疑慮，主要原因是“黨內法規”這樣一個提法所產生的困惑。雖然有一個“黨內法規”的限定，但還是容易在人們的認識上產生混淆。它不但無助于提高黨規黨紀的地位和作用，反而不利于法治意識的培養。

　　最近我看到一些領導同志開始用“依法治國，依規治黨”的提法，這就回到了它應有的理路上和軌道上。四中全會的報告對于依法執政的含義以及黨規黨紀的作用講得都是很明確的，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”黨規黨紀的作用就是管黨治黨的。因此，我建議，用“黨內規范”的提法替代“黨內法規”的提法，這更有利于法治理念的確立，也有利于發揮黨規黨紀的作用。凡屬于政黨制定的規范，諸如黨章、黨規、黨紀等等，都屬于“黨內規范”的范疇。

　　（《北京日報》2015年8月3日第17版發表，作者為中國社科院法學所研究員）