2025年05月10日
星期六
時間：2015-07-16 來源：中國法學網 責任編輯：elite
《環境保護法》的修訂工作很成功，現在看來，該法屬于環境保護領域萬金油式的一般、基礎性法律，把國內外先進的原則和制度借鑒進來，做一些原則性的規定即可，考驗的僅是立法者對域外立法借鑒的判斷能力，難度不太大。但是《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專門類環境法律的專業性和技術性要比《環境保護法》強得多，立法難度要大得多。如果繼續仍然用《環境保護法》的現有規范和原則性方法，照搬硬套，不體現大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。
《大氣污染防治法》修訂工作目前已完成二審。盡管之前征求過相當多的意見，但是很多重要的意見沒有得到采納。
可能因為專業性、技術性太強，全國人大常委會委員們未必充分知曉大氣污染防治的發展態勢、工作格局、防治思路和防治方法，審議會上的一些意見難免出現零碎化和非專業化。至今看來，意見征求會議倒是開了不少，但是通過最近的一些專家反饋來看，各界重要的意見大多數沒有采納，不僅環境法學界的意見比較大，王金南等環境經濟、環境科學界的很多著名人士意見也比較大。
目前來看，《大氣污染防治法》修訂工作存在以下主要的問題：
一是立法目的與立法思路含糊不清，制度設計缺乏針對性和實效性。《大氣污染防治法》的修訂，應當堅持以生態文明建設為理論導向，以我國大氣污染形勢嚴峻的現實為問題導向，以區域性大氣環境管理的階段性目標為目標導向。但是這一思路沒有得到充分體現。具體表現為三點：
一是區域性空氣質量改善的立法目的沒有得到體現，這決定了會繼續沿用傳統的點源管控思維和方法來解決大氣問題，這必然導致氣候的體制、制度和機制建設，不符合現今大氣污染區域化的特征和大氣污染防治區域聯動化的需要。
其二，各界普遍認為，《大氣污染防治法》應圍繞區域空氣質量目標管理和實際大氣環境容量、實時排放流量控制相結合的模式進行修訂，如總量控制指標的分配按年分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態的、細化符合大氣環境實時管理的排污許可證管理制度。為了實現這一點，應當建立動態的大氣污染信息共享機制、質量預警機制、區域協作機制和污染應急機制。事實上，這一在APEC期間環境保護積累下來的寶貴經驗，卻沒有得到立法的反映。
其三，大氣污染區域化已成事實，區域協同發展甚至一體化發展是國家今后發展的基本模式，為此，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規范。如第2條是否可以考慮修改為“防治大氣污染，應當鼓勵規劃先行，通過區域協調發展甚至一體化的措施，轉變經濟發展方式，優化區域內產業結構和布局，挑戰能源結構，加強對燃煤……實施協同控制，減少區域內大氣污染物的排放”?
二是對大氣污染的現狀與防治對策把握不到位，制度與機制設計嚴重缺乏。現在的大氣污染形態，和《大氣污染防治法》當初制定時相比，發生了根本性的改變，既有工業點源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污染。它們對區域性霧霾都有大的“貢獻”，各自所占的“貢獻”比重都不容忽視，都應承擔相應的義務。加上區域之間的污染因為氣象的影響相互傳遞，出現交融性特點，在現有的體制下區域責任很難予以區分，必須予以理順。
《大氣污染防治法》此次修訂，體制和制度、機制的設計必須要解決這些問題，否則失去修訂意義。如果繼續沿用以前的點源管理體制、制度和機制來解決區域大氣污染問題，就像用計劃經濟時代的措施來解決市場經濟時代的問題一樣，無濟于事。
一些問題，還值得進一步商榷，如對交通工具造成的大氣污染，是否以經濟限制、經濟刺激的方式來替代一味地限行、禁行措施?對于區域性的大氣污染聯防聯治，是否可以規定各區域的源解析義務?
以摸清大區域內的總體排放底數和各區域的排放底數，分清各區域的減排義務，以明確各區域的減排責任，強化各區域的行政監管和區域生態補償責任。由于各區域的歷史污染排放和生態破壞責任不同，目前各自的經濟基礎和能力不同，在區域合作方面，是否有必要針對各區域規定大氣污染防治共同但有區別的責任原則?
三是對未來的大氣污染態勢和防治規律缺乏把握。
修訂草案新增第五章“重點區域大氣污染聯合防治”，為區域大氣污染防治設立特殊的制度和機制。
最近幾年，霧霾污染正呈現全國性的特點或者具有全國性的趨勢。對于一個發展中大國，霧霾污染是環境與發展不協調的產物，是快速發展過程之中不可避免的環境現象。加上2030年前，中國的碳排放將達到頂峰，全球經濟目前和今后一段時間仍然面臨不景氣的局面，因此中國的霧霾污染將會持續5-10年，甚至更長的時間。今后一段時間，更多的區域可能成為霧霾發生區域，現有的一些輕霧霾區域，霧霾將可能變得更嚴重。在這種情形下，大氣污染防治措施應當具有時效性、針對性和實效性。可惜的是，在《大氣污染防治法》修訂稿中沒有看到這種措施部署。
再比如是不是一律要強調發展、利用清潔能源。現在出現了燃煤火電行業的超低排放技術，再談大力促進天然氣發電，在北方是否合理?是否可以在強調能源開發結構調整的同時，也重視能源利用結構的調整?
四是區域污染防治思路和方法不清晰，制度設計不深入。
首先，缺乏區域源解析的關鍵性規定。源解析是弄清各區域污染底數、分清區域污染責任的基礎性工作。沒有源解析，談區域大氣污染聯合防治，是不公平和不科學的。為此應把這項工作納入地方政府的重要基礎工作，要求摸清各區域內的總體排放底數和各區域的排放底數，分清各區域的減排義務，以明確各區域的減排責任，強化各區域的行政監管和區域生態補償責任。
其次，跨區域的大氣污染防治體制和機制規定沒有考慮實際需要，如共同的上級人民政府統一指導、協調和監督解決不了問題時，是否有必要建立區域大氣環境保護機構，以統籌協調區域內大氣污染防治工作?在重點區域大氣污染防治的章節之中，是否有必要規定區域內既發揮各自靈活性又保護區域內整體大氣環境質量的統一規劃行政體制、統一環境保護共治的體制、協調執法的體制、統一舉報的體制、統一的監測網絡組織體制、統一應急的體制和機制、統一的污染物排放總量分配體制、統一的排污權交易體制、統一的大氣污染治理市場化體制?是否有必要建立區域之間的協商體制和社會監督體制，特別是司法監督體制?
這些深層次的問題，《大氣污染防治法》修訂稿大多沒有涉及，所以，很多學者認為，區域大氣污染聯防聯控難以落到實處。
五是經濟綜合主管部門的宏觀調控職責和制度被忽視，可能導致監管跛腿現象。
宏觀調控對于解決目前的區域性大氣污染，至關重要，所以既應考慮污染具體監管的體制建設，還應考慮宏觀調控的體制建設，如產業結構、產業布局方面的職責，由誰行使的問題。
修訂草案寫了“經濟綜合部門”的很多職責，而專門規定監管體制的修訂草案第5條卻缺乏規定，不妥當。行使監管職責的部門有三類：一類是行政綜合協調的環境保護部門;一類是直接監管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調控職責的經濟綜合主管部門。而第三類缺乏，有必要補上。事實上，很多環保問題，即使環境保護部門再怎么努力，如果缺乏發改委節能減排等宏觀調控措施的支持，是沒有多大的解決效果的。
為此，《大氣污染防治法》修訂稿應當對宏觀調控的體制、制度和機制做出全面系統的規定，并且與具體環境監管事項的體制、制度和機制相銜接。以上問題屬于立法的重大問題。
由于《大氣污染防治法》的修訂正完成二審，即將進入三審。如果不引起充分重視，按照慣例，三審一般不會作大的修改和大的突破，就會予以通過。如果是這樣，正如北京大學汪勁教授等法學專家所言，這部立法修訂將是一次失敗的立法修訂。一些學者甚至認為，按照這種思路，其實沒有必要修訂《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專項法律，可以考慮提請全國人大直接制定全面的、系統的《環境法典》。
這些意見值得全國人大常委會重視，建議暫緩《大氣污染防治法》修訂的三審，廢棄現有的稿子，重起爐灶，另行起草修訂條文。
來源:《經濟參考報》2015年07月07日第A08版
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