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環境民事公益訴訟之多元原告主體間的順位制度探究

山東科技大學 秘明杰

　　【要報要點】中國環境民事公益訴訟法律條款的出現，為環境公共利益的維護提供了強有力的制度支持。然而，《民事訴訟法》與《環境保護法》中缺乏對國家機關和環保組織等多種類型環境公益代表主體之間的相互關系的規定，難以確定具體個案中原告主體資格的順序和位次。這極易導致環境公共利益無人起訴，或者爭相訴訟兩種不利局面的出現。

　　山東科技大學秘明杰的研究成果認為，中國環境民事公益訴訟能否取得成效的關鍵，在于多元公益原告主體間關系的恰當定位，而且應當以制度規范的形式對其資格取得、出任程序、順序位次、相互關系等做出具體明確規定。

　　一、中國環境民事公益訴訟原告主體資格多元化規定的法制現狀

　　從中國環境民事公益訴訟原告主體資格的立法現狀來看，目前現有的條文既包括現《民事訴訟法》第55條，有關環境民事公益訴訟原告資格的概括規定，即“法律規定的機關和有關組織”可以對污染環境這一損害社會公共利益的行為提起訴訟;也包括《環境保護法》第58條，有關環保社會組織公益訴訟原告主體資格的具體規定，即“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織。此外，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是可以援引用于提起環境民事公益訴訟原告主體資格的諸多規范性法律文件。

　　依常理判斷，在中國環境狀況日益惡化的今天，與環境民事公益訴訟原告資格有關的規范性法律條文越是明確，那么，與之相關的案件數量也就越多、質量也就越高。然而，法律實踐卻曾在事實上證明并非如此。以2013年中國首個環境民事公益訴訟法律條款的出臺為例，該條款實施之后的一年之內，竟未能有一件環境公益訴訟案件獲得立案。這樣的司法實踐非但未能推動相關案件數量和質量的提升，反而致使環境民事公益訴訟的司法實踐呈現出倒退的跡象。究其根源，在于環保機關、檢察機關、環保社會組織等原告主體資格規定的籠統性和多元性。即便是在2015年的《環境保護法》與最高院的司法解釋實施之后，多元環保公益訴訟原告主體間的順序和位次規定，依然處于缺失的狀態，這不利于復雜多樣環境公益訴訟案件的解決。

　　二、中國環境公益訴訟原告主體資格的立法與現實困境

　　從中國既有的司法實踐來看，環境民事公益訴訟條款施行之前，包括檢察機關、環保機關、環保社會組織在內的多元化原告提起的環境民事公益訴訟案件在全國各地不乏其例。雖然它們都扮演著環境民事公益訴訟原告的主體角色，但是其各自出任原告資格的機理、程序、訴求、法律依據、結果歸屬等卻各不相同。這正是環境公益訴訟條款施行之后，鮮有“法律規定的機關”提起環境民事公益訴訟的原因，也是相關法院對“有關社會組織”公益訴訟案件拒絕立案的關鍵。

　　從橫向而言，環境公益訴訟條款實施前后的環境公益訴訟案件中，環保機關、檢察機關和環保社會組織是提起環境民事公益訴訟的三類主體。然而，對于同一個環境公益訴訟案件，上述三類主體同是作為公益訴訟原告時的角色和地位，中國的法律規范至今未給出確定性的規定。從縱向而言，某種類型的環境民事公益訴訟原告內部也存在多元化的情形，例如，對于同一起環境污染案件，符合起訴條件的環保聯合會、自然之友、綠家園等中央和地方環保組織可能存在多地、多家充當原告的情形。對此，究竟應由何地的、哪家的環保組織向哪里的人民法院提起環境民事公益訴訟，法律規范也未置可否。

　　此等立法現狀之下，一旦出現多元化的環境公益訴訟原告主體在同一時間向同一法院(或不同地區的法院)提起民事公益訴訟，作為案件受理者的法院將借助何種制度、依據何種程序、確定由誰來出任環境公益的代表主體，則成為困擾法官乃至社會的難題。然而，環境公共利益的維護卻不應因此而被拖延，甚至是置之不理。

　　從環境法治的司法實踐與長遠發展來看，環境公益訴訟原告主體資格的順序和位次應當做如下安排：環保社會組織是提起環境民事公益訴訟的主要力量或者生力軍;環保機關作為民事原告提起環境公益訴訟是中國當今的臨時舉措，是環保社會組織欠發達時期的現實選擇，長久來看，環保機關的民事公益訴訟原告地位終將被環保社會組織所取代;檢察機關則是環境民事公益訴訟原告主體資格得以確定的主導力量，當然，在環保社會組織和環保機關這兩類原告主體缺位時，檢察機關可以依法定程序作為原告直接提起環境民事公益訴訟。

　　三、中國環境民事公益訴訟原告主體資格的出任程序

　　在多元環境民事公益訴訟原告主體并存的現實格局中，中國的環境民事公益訴訟制度中，應當創設具體個案公益原告主體資格的出任程序，賦予檢察機關以原告主體資格審查權，確立環保社會組織的原告主體地位，設定環保行政機關民事公益原告的補充地位，明確檢察機關民事公益原告的候補地位。此等制度設計，在具有可操作性、規范性、適用性的立法解釋或司法解釋缺失的當下，有利于消解多元公益原告在環境民事公益訴訟方面爭相訴訟或者無人訴訟的尷尬局面。就提起環境民事公益訴訟的主體而言，應當從理論和實踐兩個層面，確定“法律規定機關”和“有關組織”的具體范疇，并就其提起環境民事公益訴訟的順序位次做出規定，深入闡述此種程序設計的運行機制和理論依據。

　　具體而言，在多元環境民事公益訴訟原告中，環保社會組織處于主體地位，是提起環境民事公益訴訟的主力軍，而其召集、設立、運營、管理模式等，則影響到其出任原告資格的成效;環保機關處于補充地位，是現階段中國環保社會組織不健全、環境民事公益訴訟剛起步的過渡性舉措，然而就其本身職能權限而言，它是環境資源的監督管理機關，對于污染、破壞環境的違法行為，完全應該給予相應的行政處罰，而不是借助司法渠道進行民事救濟;檢察機關處于主導地位，一旦遇到環境民事公益訴訟個案中原告之間爭相出任原告或者互相推諉無人出任原告之時，檢察機關可依據法定程序確定環境民事公益訴訟的原告資格，如果確實無人就環境污染或生態破壞提起民事公益訴訟，那么檢察機關也可經由一定的公開、公信、公示程序出任民事公益訴訟的原告。

　　圍繞環境民事公益訴訟原告資格這一焦點問題，中國的環境民事公益訴訟制度的設立，應當依據公益訴訟原告主體類型差異分三種進路展開立法，即對可能出任環境公益代表主體的檢察機關、環保機關和環保社會組織三類主體，出任環境民事公益訴訟原告時的合理性、必要性、可行性在深入細致論證進行了的論證分析。例如，上述三類主體出任環境民事公益訴訟原告資格的優先性、順位性、合目的性方面，中國應該在各個層級的法律規范上設立專門、明確、可行的條文依據。以便多種類型的環保公益訴訟原告主體在面對同一起環境污染或破壞案件時，能夠理直氣壯地作為環境民事公益訴訟的原告提起訴訟，無論這一原告是哪一個具體的環保社會組織、環保機關或者檢察機關。

　　在中國環境公益訴訟條款相對匱乏的今天，針對多元化的環境民事公益訴訟原告主體之間的復雜關系，只有在頂層制度設計中初步形成較為宏觀和全面的立法思路，繼而才能從各個具體的層面建立科學有序的程序規則，也才能得以使環境民事公共利益的維護得以貫徹落實。在當前中國，與環境民事公益訴訟原告有關的制度規范，正處于不斷的探索過程中，僅僅只有《民事訴訟法》和《環境保護法》兩部法律條文。而環境公益代表主體的多元化是其典型特征，為此，進一步明確和細化與之有關的條文規定，是中國環境法治發展的必然之路。

　　中國環境民事公益訴訟制度應在現行規定的基礎上，進一步研究確定環境公益訴訟原告主體資格的確定依據，以確保環境公共利益代表的恰當性，以及作為原告訴諸司法渠道維護公眾環境權益的正當性、程序性與合法性。環境民事公益訴訟融民事、公益、環境三要素于一體，中國的立法趨勢和司法實踐來看，其原告主體資格類型多樣，宜將環境民事公益訴訟的原告限定在檢察機關、環保機關和環保社會組織三類主體范圍內。并且，應當以規范性法律文件的形式，對上述三類主體提起訴訟時的資格取得、出任程序、順序位次、相互關系等做出明確規定，以確保環境公益訴訟具體個案的提起和審理。為此，中國有必要從理論與實踐、法理與制度兩個層面，對環境民事公益訴訟原告資格的各種類型進行探究，以促進其良性發展。