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國家安全視角下的大中城市少數民族進城務工人員就業融入障礙及對策建議

清華大學 王天玉

　　【要報要點】以昆明、廣州恐怖襲擊事件為代表的一系列暴力恐怖案件表明，境外分裂勢力滲透路徑正從新疆、西藏敏感區域向內地多民族聚居地和我國沿海大中城市轉移，不僅意在加深民族仇恨，也意在通過蔓延社會恐慌情緒，著重制造內地城市居民與城市少數民族之間的隔閡。我國應根據境外分裂勢力恐怖襲擊策略、重點的變化，對我國的國家安全策略作全局調整，宜從消解恐怖主義社會生存土壤的戰略高度，將少數民族進城務工群體就業融入納入國家安全體系并作為社會管理創新的重點，在民族語言法律服務、民族流動人口集中社區能力建設、就業崗位與就業服務供給方面進行制度創新，防止城市少數民族務工群體邊緣化的加劇并成為恐怖主義與分裂勢力滲透的突破口。

　　清華大學王天玉在中國法學會2013年部級法學研究課題《文化建設視角下促進少數民族就業的實證調查與法律對策研究》中提出如下建議。

　　一、我國大中城市少數民族進城務工人員就業融入的主要問題以及重大隱患

　　1.聚居生活格局與融入城市主流生活的矛盾。我國大中城市少數民族以散雜居的形式主要居住在城鄉結合部，與主流社會相對區隔的居住格局不利于少數民族務工人員與當地居民的交流，造成雙方缺乏了解和互信，容易為恐怖極端思想的傳播蔓延創造條件。由于少數民族進城務工人員普遍缺乏社會資源和融入能力的群體特點，聚居格局的形成或源于該群體為克服初到城市的陌生與不適應而自發采取的應對策略，易強化個體成員對群體的依賴，同時降低個體對城市的適應能力，導致該群體向就業同質化、交流分隔化、行動群體化和思想偏激化方向發展。相對封閉的群體結構使得其基于宗教、民族和地域形成的社會網絡具有很強的排他性，明顯缺乏對組織以外社會成員的信任，在外部不良因素的誘導下，易成為極端宗教思想或恐怖主義滲透和傳播的土壤。3.01昆明恐怖襲擊發生后更需要注意少數民族聚居群體與周邊漢族群眾的分化乃至排斥的趨勢，體察該群體內部的情緒導向與不安全感，防止少數民族聚居社區成為城市中自我封閉的孤島。

　　2.就業行業固化與謀求經濟收入改善的矛盾。與社會融入、心理融入相比，經濟融入既是前兩者的前提，也是少數民族進城務工人員融入的首要目的。然而，由于語言、技能、思維方式、生活習慣等方面的限制，加之普遍的帶工現象和同鄉、親緣關系為基礎的家庭式經營的影響，少數民族進城務工人員的擇業領域相對集中，或集中于苦、臟、累、險的建筑業或野外作業，或集中于薪酬普遍較低的服務業。例如，藏族和維族集中于餐飲業、民族特色相關產業，彝族集中于建筑業、低端服務業。長期集中就業不僅導致行業固化和人員集中，就業發展能力受限，也容易因弱勢心理的抱團作用使得普通的帶工剝削、勞資糾紛發酵為群體性事件或惡性事件，也可能演變為極端主義和恐怖勢力滲透的主要對象。

　　3.法律意識匱乏與利益訴求表達的矛盾。少數民族進城務工群體多數缺乏與市場化相適應的就業觀念的維權意識，在利益表達渠道受阻或社會救助手段匱乏的情況下，正常的利益表達或勞動糾紛極易增加不必要的誤解或沖突，使得政府與少數民族務工群體進入二元對立的惡性循環狀態。該群體普遍缺乏勞動法律知識，重人情關系輕權利義務、重口頭協議輕勞動合同，對最低工資、工傷保險等方面的法律知識匱乏，在發生勞動糾紛時難以有效主張自己的權利，傾向于采取非常規途徑解決。一旦發生勞資糾紛或其他民事爭議就易于采取群體行動的策略，并帶有對其他民族執法者的不信任，同時也存在由于語言文化溝通障礙導致矛盾激化的情況。在這一過程中，該群體的應激反應又會進一步在群體內部造成對外不信任的氛圍，從而加劇了群體的封閉性。可見，少數民族進城務工人員法律意識淡薄與維權渠道受阻已成為影響城市民族關系與發展穩定大局的重要因素，任何處置不當都可能影響政府權威，引發帶有民族因素的群體性事件，易于成為境外敵對勢力向我滲透施壓的口實，更為危險的是有可能被境外分裂勢力或極端宗教組織所利用，煽動民族矛盾乃至演變為恐怖襲擊。

　　4.年齡結構及訴求變化與城市公共服務的矛盾。國家統計局數據顯示，我國農民工平均年齡呈明顯上升趨勢，2012年平均年齡37.3歲。結合少數民族務工群體來看，40歲以上的人員更愿意留在省內城市工作，隨遷子女、配偶的人數也不斷增多，對城市醫療、社會保障有更高期待;與我國人口總體的老齡化趨勢相反，藏、維、蒙等少數民族因執行計劃生育政策相對更富彈性，其新生代少數民族務工人員隨著年齡增長，步入婚育階段的人數比例持續上升，其訴求可能從經濟改善向家庭融入轉變。這種變化為我國城市承接能力提出新挑戰，一方面，在戶籍、醫療、教育、社會保障、公用服務等方面，若不提供支持政策，該群體可能面臨“融不入、回不去”的窘境，既不利于社會長治久安，也不利于我國民族和諧局面;另一方面，鑒于少數民族進城務工群體向小中大型城市集中程度次第增強的流動態勢，這也對我國的城市承載能力和城市化進城的整體布局提出了更高的要求。

　　二、引導我國少數民族進城務工人員就業融入的建議

　　1.將促進少數民族進城務工人員就業納入我國城鎮化建設的工作重點，引導城際間少數民族進城務工群體均衡流動。第一，根據我國少數民族進城務工群體的分布狀況，靈活調整不同城市、勞動密集型行業吸納少數民族工人的政策支持，避免過于集中。既要重視城市和行業之間和合理分布，也要充分將不同城市歷史上形成的特定民族的社區、文化、公共設施等轉化為支持少數民族務工群體積極融入當地生活的政策資源。第二，通過專門性技能培訓提高少數民族進城務工人員就業能力。內地大城市的工會、婦聯、團委、社保等政府部門或組織應將少數民族職業培訓納入年度工作計劃，根據少數民族進城人員的擇業傾向和語言特點開展有針對性的培訓。第三，統籌協調全國范圍內少數民族進城務工人員流出地與流入地政府的工作。流出地政府在源頭上進行信息統計、法規政策教育、基礎技能培訓，流入地政府則在就業支持和就業服務等方面進行對接。

　　2.根據城市規模和區位設定支持政策，差異化地引導少數民族務工人員分散或集中。第一，建制鎮和小城市全面放開戶籍限制，吸引少數民族進城務工人員舉家融入。第二，中等城市可以推廣浙江、廣東、湖北等地經驗，試點將少數民族進城務工人員納入醫療、教育和社會保障體系，并有序放開落戶限制。第三，大型城市以完善公共服務為先導，在公共行業部門完善少數民族語言機器服務，既是適應城市形象提升的國際化趨勢，也是以務實態度增強少數民族對內地大城市親和力的必要舉措。可充分借鑒美國的經驗，內地大城市在主要銀行取款機、地鐵售票機增設使用人數較多的幾種或多種少數民族語言。

　　3.全國民族聚居地以外大中城市配額招錄少數民族語言法律工作人員。第一，司法、執法和民族工作部門配備專職民族語言法律人才。法院立案和審判、信訪部門群眾來訪、司法部門法律援助等相關崗位都應配備少數民族工作人員，專司該群體法律咨詢與糾紛調解，有效避免正常勞資爭議或其他民事爭議轉化為群體性事件及其他不必要的社會成本。第二，涉及日常生活和出行的公共部門應加強少數民族語言服務。尤其在少數民族相對集中的社區或街道的銀行或城市較大的醫院的業務辦理窗口應配備一定數量的少數民族工作人員，方便少數民族積極融入主流社會生活，提高對當地社會的認同度和對當地政府的向心力。第三，加大我國少數民族法律語言人才隊伍培養力度。目前，西藏、內蒙、青海、甘肅等省份已經建立起雙語法律人才培訓基地，我國可以在民族類大學與綜合性大學相關語言文化專業基礎上，加大人才培養力度。

　　4.創新少數民族進城務工群體聚居地的社區管理。第一，轉變社區管理模式。通過服務、參與型社區管理模式消解少數民族務工群體聚居區的封閉性，引導該群體走“聚居區——社區——城市”的融入道路。可充分借鑒美國經驗，在大城市中的少數族裔社區管理或社區服務項目中，招募相應的少數族裔學生從事社區服務工作，作為少數民族與當地社區之間溝通的紐帶。第二，優化社區服務內容。加強聚居地所在社區的能力建設，在房屋出租、治安維護、衛生防疫等基本管理之外，配備專職工作人員進行信息采集、就業服務、法律知識宣傳等有針對性的措施，減少該群體初到城市的不適應和學習成本，促進其盡快融入主流城市生活。