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混業經營背景下“金融防火墻”制度研究

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　　一、 混業經營可能導致風險的跨行業“傳染”，誘發系統性危機，對金融監管構成挑戰

　　金融混業是指銀行、證券公司、保險公司等金融機構在保持原有業務的基礎上相互進入對方領域并提供全方位金融產品和服務的行為。美國、英國、日本等發達國家在上世紀80年代至90年代紛紛對本國金融制度進行大規模改革，廢除包括分業經營在內的各種管制，促進金融自由化，肯定了混業經營模式的合法性。于是，趁著這個機會，一些原本局限于單一領域的金融機構紛紛擴張自己的版圖，實現多種金融業務和產品之間的融合創新，以提升自己的競爭力。目前全球金融行業的“龍頭”基本都是這些多元化金融集團和全能銀行，可見混業經營在世界金融格局中占據了主導地位。在我國，改革開放以后，隨著中國金融市場的開放和發展，以光大、中信、平安為代表的一部分金融集團紛紛出現。同時，受益于一些新政策的出臺和法律障礙的排除，包括商業銀行在內的各類金融機構陸續通過設立分公司或投資入股的方式涉足多元化經營。因此，事實上，我國金融領域中已經呈現出混業經營的現象和趨勢。誠然，混業經營的模式有助于我國的金融機構迅速擴大規模，實現“做大做強”的目標，不至于在與國外金融巨頭的競爭中處于下風，同時確保在金融全球化格局中占得一席之地，間接地維護國家金融主權和金融安全。但是，我們也必須注意到，混業經營的模式本身也存在著不安全的因素。

　　(1) 不同的金融行業和金融業務面臨著不同的風險，而在分業經營的模式下，即便風險造成損失，也只會由對應行業的金融機構承擔。但是，混業經營模式卻可能導致不同類型的風險因為金融機構內部運作或關聯機構之間的不公平交易而發生“傳染”，結果出現“多米諾骨牌”效應。

　　(2) 混業經營模式中往往涉及銀行與其他類型金融機構之間的相互滲透，而銀行作為整個金融體系的中心，發揮著信用轉換、流動性轉換和資產轉換的合同作用，與大眾生活密切相關，因此，當不同金融行業的風險“傳染”給銀行時，可能會損害銀行的安全經營，誘發擠兌風波等危及整個金融市場甚至經濟體系的穩定。

　　(3) 鑒于大銀行及其他重要金融機構的倒閉會給整個社會帶來巨大的沖擊，政府往往不得不對其進行救助。于是，金融機構可能憑借混業經營讓自己的規模不斷膨脹，與金融體系的聯系不斷加深，從而“綁架”政府在其因從事高風險交易而蒙受巨額虧損時出手援助。這有悖于市場公平和效率的基本原則，也給國家財政帶來隱患。

　　因此，如何有效防范混業經營的上述風險，乃是當今各國監管者需要重點關注的議題。

　　二、 “金融防火墻”制度乃是應對混業經營風險的有效手段，但我國“金融防火墻”的制度構建目前尚存缺陷

　　從國外的經驗來看，針對混業經營中存在的問題，金融監管者除了從源頭上控制某一金融行業風險的形成和膨脹，還必須想辦法切斷這些風險向外蔓延的路徑。這種風險阻隔機制正是所謂的“防火墻”制度，即用于阻隔不同金融行業風險(尤其是銀行業與證券業之間)傳導的機制與措施。隨著金融市場的發展，該制度的內涵也在不斷發生變化。特別是在2008年全球金融危機爆發之后，監管者采取措施對“防火墻”進行升級，強化了對“傳染性”關聯交易的過濾能力，同時在一定程度上回歸分業經營的理念，將基礎性的銀行傳統業務與高風險的投機性業務進行分離，以確保金融體系的穩定性。

　　從我國的情況來看，雖然監管部門對混業經營模式持一定的肯定態度，體現出追隨國際金融發展趨勢的動向，但在抑制風險的手段(即“防火墻”機制)上卻存在缺陷，落后于國外的制度發展，表現為：首先，“防火墻”制度尚未形成系統性框架。原有體現在《商業銀行法》《保險法》《證券法》中的強制性分業經營制度“借鑒”的是美國上世紀20年代《格拉斯-斯蒂格爾法案》的做法，從性質上來說已經無法適應當今混業經營的趨勢，而針對可能導致的風險“傳染”的關聯交易，相應的機制往往散布于不同監管部門出臺的政策文件中，沒有形成細致嚴謹的體系，而且效力層級較低。其次，“防火墻”制度在設置和實施過程中仍有漏洞，存在內容抽象空泛、細節規定不充分以及監管部門“各自為政”等問題。再次，再次，金融機構雖在內部設有自律性規范，引入了內部控制和風險管理的手段，但是由于缺少權威部門發布的統一指引，以及容易受到自身逐利動機的侵蝕，因此風險隔絕的效果往往會被削弱。這些缺陷應當值得我們予以重視。

　　三、 完善我國“金融防火墻”制度的政策建議

　　針對我國“防火墻”制度存在的缺陷，我們建議采取以下措施對之加以完善：

　　1. 在維持目前分業經營框架的基礎上，構筑完善和細化的“交易防火墻”。首先，必須承認的是，雖然在全球金融行業格局中，分業經營體制失去了“一統天下”的地位，但是這不意味著其完全失去了存在的意義。不同風險類別的金融機構理應彼此為獨立的法人實體，以保證風險能夠更有效地得到管理和控制。從這個意義來說，我國在發展混業經營的過程中，不必刻意地向全能銀行模式靠攏，而應當繼續堅持在目前的行業分工框架內，以控股公司的形式開展組織結構的創新。通過把收益風險特征差異明顯的業務在法人實體層面上進行隔離，既便利于各金融機構的風險管理，也使得不同業務之間的關聯往來必須在更透明、公開的環境下進行，有助于監管部門從外部設置“防火墻”機制進行管控。有鑒于此，監管部門應借鑒國外經驗(如沃爾克規則)，警惕金融機構(尤其是銀行)業務范圍的過度擴張，禁止其直接在內部從事與自身主營業務風險不匹配的高風險業務，而將之剝離為獨立的子公司進行運營。其次，若無有效的“交易防火墻”“法人防火墻”的風險隔離效果也會大打折扣。為了防止風險通過關聯交易穿透“法人防火墻”，監管部門應當對目前的“防火墻”機制進行完善。具體措施包括：在立法層面推動“防火墻”機制的制度化，使之成為基礎性的金融法律規則，提高其效力權威性，以引起金融機構的足夠重視;對于可能嚴重破壞金融穩定的關聯交易行為需要以強制性規范的形式加以戒絕，而不再單純依賴于數額和比例上的限制;參考如美國《聯邦儲備法》的規定，完善“防火墻”機制的系統化和精細化水平，比如從“實質大于形式”的角度完善對于關聯交易的界定，將更多類型的交易(比如衍生品交易)納入“防火墻”的規制范圍;各個監管部門應當協調行動，不僅確保屬于自己監管職責范圍的金融機構處于“防火墻”制度的約束之下，而且要避免非金融機構性質的控股母公司以及整個集團被“防火墻”所遺漏。同時，監管部門之間應多加強溝通，定期交換信息，將自己關注或憂慮的問題向其他監管者進行反映，以便采取共同措施加以應對，保證不同金融行業之間的“防火墻”的有效性。

　　2. 保證“防火墻”的運作始終處于監管部門的有效控制之下。首先，對“防火墻”實施分級化的設計和管理。換言之，監管部門應根據混業經營的金融集團的經營狀況以及風險敞口，在充分評估之后，確定對其適用的“防火墻”制度的嚴格程度。比如在目前我國監管部門已有的評估措施基礎上，進一步借鑒發達國家及國際上成熟的風險預警評級系統，參考國際慣例從整體上對金融集團及其成員機構進行分類，從而設定防火墻級別。根據金融預警指標及相應的指標權數，計算得出控股母公司和各子公司的綜合得分，對于財務狀況穩定、經營風險較低的公司可以適度放低防火墻的級別，而處于警示范圍內的則要設定高級別防火墻。其次，監管部門應將資本充足率作為應對“防火墻”意外失靈的緩沖器，從集團整體層面上對此進行連續、動態的監管。具體來說，監管部門除了應當嚴格執行金融集團內各子公司所在行業的資本充足率標準，還應當規定金融集團最低資本充足率，確保整個集團具有足夠的資本用于應對意料之外的損失和逆向沖擊。此外，監管部門還應當建立資本充足監管預警機制，以保證在風險集中度增加的情況下向監管部門發出信號，提醒其加強對“防火墻”運作情況的關注。再次，為了防止同一筆資本在集團內部通過關聯交易頻繁流動而導致重復計算的現象，監管部門應遵照巴塞爾委員會、國際證監會組織與國際保險監管協會三方聯合論壇發布的《資本充足文件》的附錄一《衡量與異制金融企業集團相關的監管性方法》中提到的資本計算方法(即區分法、風險加總法、風險扣除法及總扣除法)對混業型金融機構及金融集團的資本充足率進行評估，并將這方面的內容體現在金融立法當中。

　　3. 規范和強化“自律防火墻”的作用。盡管外部具有強制性色彩的“防火墻”不可或缺，但一切監管規則的落實最終還是要依賴于金融機構從內部機制層面的積極配合。首先，金融機構應當從經營理念和企業文化上強調對風險管理的重視，克服“效益至上”的短視傾向，賦予風險管理部門更大的權限，并在董事會中指定專人負責相關的工作，定期對金融機構的風控體系和制度進行檢查，確保其有效性。其次，盡管一些高風險的金融業務應當剝離出金融機構之外，成立獨立的子公司，但是一些和主營業務結合比較緊密的業務，即便可能存在較高風險，卻往往難以做到完全分離。對于這類業務，金融機構應當采取設立獨立業務部門運營和核算的形式，做到風險隔離。再次，為推進金融機構在建設“自律防火墻”方面的工作，監管部門應當鼓勵并指導行業協會就關聯交易的審查、控制和批準制定相關的指引，確定統一的標準、程序和責任機制，使之能夠真正落實到經營活動中。最后，在通過控股集團方式開展混業經營的情形中，作為集團核心的母公司，無論是否直接從事金融業務，都應該建立針對集團全方位的信息收集和匯報機制，從而能夠及時了解旗下各家子公司的財務及經營風險，并能將此類信息與監管部門進行溝通，以便監管部門積極采取應對措施。