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服務于就地城鎮化的農村宅基地變法

嘉興學院城鄉一體化研究院 向 勇副教授

　　農民復墾宅基地后節約出來的建設用地指標，是推進農民就地城鎮化的第一要素。如何在宅基地置換、承包地流轉的改革進程中切實保障農民利益，是能否順利實現農民就地城鎮化的關鍵。本文基于浙江省嘉興市的改革實踐，分析現有改革舉措的成效與問題，并提出相應的完善建議。

　　一、農村宅基地變法的成效與問題

　　嘉興“兩分兩換”政策內涵在實踐中不斷豐富和拓展。“兩分”是指宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開。實踐中，農民可以選擇選擇承包地流轉、宅基地換房其一，也可以選擇承包地、宅基地同時置換。“兩換”的內涵從最初的“宅基地換房、承包地換保障”發展為“宅基地換錢、換房、換地方;承包地換股、換租、增保障”。農民的宅基地使用權不僅可以換取城鎮住房，還可以在確保安居的前提下，換錢、換地、換廠房、換股份;農民的土地承包經營權并不是直接兌換社保，而是集中流轉，農民在獲取土地承包經營權流轉租金的同時，可以享受參加社會保障的優惠。

　　“兩分兩換”取得了“土地節約利用成效顯著、土地集聚水平顯著提升、農用土地流轉明顯加快、現代農業發展勢頭良好、農民生活水平不斷提高”等成效。但也存在較多問題。一方面，由于置換方案帶有比較明顯的利益傾向，如置換對價不合理，安置房置換標準不公平，利益結構安排失衡等問題，參與置換的農民并不是很滿意。另一方面，政府投入資金的平衡壓力較大，政府容易背上沉重的債務包袱，政府部門也對置換資金投入有不同意見。

　　二、農村宅基地變法的完善建議

　　(一)建立農村土地合作社，保障農民合法權益

　　1.發展土地合作社經營主體，降低資金投入風險。建議支持農民通過土地承包經營權和宅基地使用權入股形成土地合作社。土地合作社與現在的承包地合作社不同。土地合作社既經營承包地，也經營節約出來的宅基地。農民既是合作社的股東，也是合作社的勞動者。土地合作社作為經營主體帶有一定的政府扶持的“壟斷”地位。政府扶持農民建立土地合作社，不需要依靠財政投入置換資金，只須投入一些啟動資金。

　　2.明確合作社社員權利結構，提高農民收益比例。合作社經營主體制度的構建重點是明確合作社的社員權結構：

　　(1)社員的宅地股。由各農戶以宅基地使用權入股。建議入股合作社時不再考慮家庭人口問題，即不再考慮宅基地面積大小問題，各農戶入股的宅基地使用權價值一律平等。人口的差異的問題和宅基地面積差異問題可以在安置房分配環節落實，比如，安置房面積按家庭人口分配，或者按人頭折算成安置補助金。

　　(2)社員積累股。這是通過合作社發展積累起來的，屬于全部社員的股份。

　　(3)社員集體股。根據合作社章程提取而形成，還包括政府扶持的資金，社會捐贈等。

　　(4)投資股。企業、事業單位和社會團體的投資股以現金或實物出資，占比不超過總股本的20%。

　　(5)政府優先股。政府在合作社中享有一股優先股，既不參與分紅，也不參與決策，當合作社的決策和行為違反公共利益時，政府享有一票否決權。政府可以向合作社指派理事長和監事，但政府指派的理事長和監事的薪酬由政府負擔。

　　3.合作社全面經營相關業務，增加農民經營項目。合作社早期主要開展與宅基地置換、承包地流轉有關的業務，包括舊房拆除、土地平整、安置房建設、新市鎮建設等；后期業務主要是置換土地開發利用。合作社自主決定置換土地的經營模式。當地政府根據地理位置、農民素質等實際情況引導合作社統籌利用置換土地。

　　(二)走新型城鎮化之路，實現農村社會平穩轉型

　　1.宏觀調控產業轉移，利用置換土地承接大企業。地方政府出面調控產業轉移，將大都市部分大型工業企業遷移到置換土地上。企業設備更新、產業升級，實現低碳式重建，推進小城鎮工業發展。遷移、落戶的大企業要為土地置換農民提供就業崗位和就業機會。土地置換農民享有優先在企業就業的權利。為企業做配套的服務崗位，如餐飲、衛生保潔、保安等就業機會要留給土地置換農民。前5年大企業上繳的利稅留在當地財政，以彌補地方政府各種前期投入。

　　2.培育、發展公益農業，推進農業統一經營。土地置換后集中了大量承包地，可以在集中起來的大面積耕地上發展公益農業。所謂公益農業是指農村土地合作社統一經營、統一管理、統籌安排，利用農業現代科學技術，從事高效、生態環保的農業生產。土地置換農戶每戶出一個農業勞動力從事公益農業生產，按月領取農業生產工資。地方政府動員社會各界力量，引導土地集中后的農民成立生產、收割、運輸、供銷等系列農民合作社，形成完整的農業統一經營體系，打造完整的農業產業鏈。

　　3.保持農民獨特權益不變，賦予農民雙重身份待遇。暫緩現行農村戶籍制度改革，建立置換農民雙重身份待遇制度。城鎮市民能享有的各種城市待遇，置換農民同樣可以享有。建議政府加大教育、醫療等公益事業的建設力度，滿足進城農戶家庭的公共服務需求。城鎮居民不能享有的農民特有的權益，置換農民照樣可以保留。置換農民的雙重身份待遇至少“50年”不變。

　　(三)建立宅基地定向轉讓制度，回應農村宅基地變法

　　宅基地定向轉讓是宅基地權利變法的理性選擇。宅基地使用權不能自由轉讓，只能定向轉讓。宅基地自由轉讓無法有效帶動農民身份的改變，而宅基地定向轉讓可促進農民身份的轉換。宅基地是身份物(福利)，宅基地變法要與農民身份變法同步進行。宅基地不是普通的農村住宅建設用地，它是農民居住生活用地，不僅包括住宅地基，還包括房前屋后的自留地。法律性質上，它不是普通財產，而是身份物，即被打上身份標簽、具有特定身份利益的福利。農村宅基地被嵌入農村集體成員身份和農戶家庭成員身份之中。作為身份物的宅基地既能滿足農戶家庭居住生活需求，又能保障農業生產任務的順利完成，既能部分消除城鄉居民的身份差異，也能部分彌補耕者農業收益的比較劣勢。不能用市場的眼光打量農村宅基地，它不是可以完全依靠市場來自由配置的稀缺資源。宅基地改革和變法不能輕易用市場交易的方式置換農民的宅基地，需要同步開展農民身份變法。也就是說，農戶的集體成員身份不變，則其宅基地身份福利不能變。宅基地定向轉讓給基層政府，政府統籌安排村民的公共服務和福利，可以穩妥地實現農民身份向城鎮居民身份的轉換。宅基地自由轉讓只是給農民帶來了宅基地財產價值變現的可能和城鎮居民購買廉價農村住宅的可能，而宅基地定向轉讓帶來的是農民市民化和土地節約集約利用。

　　宅基地使用權與土地承包經營權共同形成了一個能量充分的耦合系統，客觀上要求承包地定向轉讓與宅基地定向轉讓同步進行。宅基地使用權與土地承包經營權具有耦合關系，已形成一個確保農村社會穩定、保障農民權益、促進農村發展的耦合系統。該耦合系統由法律直接規定兩大權利的權能，并根據農民需要和社會實際情形不斷調整子權利系統的權能。不能隨意破壞這個耦合系統。承包地適度規模經營是促進農業現代化發展的基礎條件，為此，鄉鎮政府通過財政補貼等多種措施鼓勵農民定向轉讓承包地。如果此時不搞宅基地定向轉讓，而允許農民自由轉讓的話，無異于人為破壞農村土地權利的耦合系統，必將帶來農村建設用地資源的閑置浪費。為確保承包地適度規模經營，只能賦予農民宅基地定向轉讓權，而不能開禁宅基地自由轉讓。

　　因宅基地定向轉讓權牽涉到地方政府，宜規定在《土地管理法》中。主要規定宅基地定向轉讓權的主體和行使條件。宅基地定向轉讓的主體不是單個的村民或單個的農戶，而是村、組等農村集體組織。宅基地定向轉讓權的行使條件有三：

　　(1)主體條件。全村(組)有2/3以上的農戶同意定向轉讓。

　　(2)物質條件。物質條件至少要考慮三個指標，一是空間距離。只有靠近城鎮的農村才有定向轉讓宅基地的必要。二是農民的非農就業率。村(組)的青壯年基本都有非農就業崗位，耕種承包地的主要是老年人或者承包地已經流轉的，可認定非農就業率高。三是非農收入比重。非農收入在農戶家庭總收入的比重穩定達到80%以上。

　　(3)組織條件。定向轉讓以村(組)為單位行進，規模大，影響面廣，需要政府建立統籌配合的部門，以確保因宅基地定向轉讓而同時發生的承包地轉讓、身份轉換等工作的順利開展。