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通過權利保障推進文化政策的法治化

中央財經大學法學院 于文豪

　　一、文化政策法治化是法治建設的重要內容

　　重視文化事業和產業政策的法治化，強化政策的程序性和正當性，應當成為文化法治建設的重要內容。改革開放以來，我國對文化建設重要性的認識日漸深化，十八大報告更是將文化建設上升到國家戰略的高度，文化建設與經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設共同構成國家建設的“五位一體”。與此同時，我國對文化建設規律性的把握逐步科學，如十五屆五中全會提出“文化產業和文化事業應分類建設”、十八屆三中全會提出“深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產經營機制，建立健全現代公共文化服務和文化市場體系，推動社會主義文化大發展大繁榮”等。尤其是認識到“文化的健康發展離不開文化法制建設”。早在1999年，文化部就頒布《文化立法綱要》，并指出“要在2010年形成以專項文化法律和行政法規為骨干，以部門規章和地方性文化法規為配套的有中國特色社會主義文化法律框架”。在這種立法規劃的促動下，我國文化法制建設取得了長足的進步，在調整文化社會關系和文化管理的重要領域，初步做到了有“法”可依。但不可否認，我國文化法制建設尚處于起步階段，還遠不能滿足文化建設的現實需要，在調整國家文化生活的規范體系中，政策還占據主導地位，在文化執法實踐中，依“法”行政的意味還不充分。2006年頒布的《關于深化文化體制改革的若干意見》要求“健全文化法律法規和政策體系，加強文化立法，通過法定程序將黨的文化政策逐步上升為法律法規”，十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》更是明確提出，加強文化法制建設，提高文化建設法制化水平。因此以法學的視角和法治的思維來審視文化政策，實現文化政策法治化便成為文化法制建設的實踐課題。

　　二、以基本權利為基礎實現文化政策法治化

　　文化基本權構成文化政策法治化的根基。我國憲法中的文化基本權可以分為四種類型，即文化表現權、文化保障權、文化平等權、文化參與權，它們共同構成文化政策法治化的規范依據。

　　1 、文化表現權是核心訴求。 文化表現權是指人們進行文化創造的權利，它構成國家文化發展和人們文化生活的“源頭活水”。沒有文化表現權的充分實現就不可能有文化的創造性發展，也就不可能有國家文化軟實力的提升和人們文化需求的有效滿足。從法學的視角來看，文化產品和服務的創造過程實際上就是公民文化表現權的實現過程。從權利的進路上來說，文化表現權排斥人們形式的“干預政策”，哪怕這種干預是為了“鼓勵某一文化的發展”。同時，從文化的國家性上來說，文化是多元屬性的統一體，它不僅僅具有個體屬性，還具有社會屬性;不僅具有自由權利的屬性，還具有政治效應和意識形態功能，對文化表現權的“干預”是必要的。文化表現權尤其不能逾越一個社會共同遵守的人倫秩序的底線。文化政策的制定不僅要關注公民文化表現權的實現，也應關注與之相對應的責任。

　　2 、文化保障權是關鍵所在。 文化保障權是指公民所具有的享受國家基本文化產品和服務的權利。我國憲法雖然沒有直接提及文化保障權，但國家改善人民的文化生活、提高人民的文化水平、發展文化事業的基本文化政策無疑是以公民的文化保障權為邏輯起點的。

　　文化產業政策應以鼓勵文化的多元性為側重。 文化產業旨在追求多樣化、個性化發展，滿足不同人的不同需要。文化產業的多元性發展客觀要求它具有開放性。唯此，才有利于文化產業的更新與發展。文化產業的開放性要求它以市場為導向，只有以市場為導向的文化產業才能實現文化的多元化發展。多元化和開放性的文化產業發展離不開市場經濟環境，文化產業政策的有效實施需要與市場因素相結合。這就決定了國家在文化產業領域的“輔助性地位”，即在文化產業領域，國家與市場應當劃分明確界限，市場具有主導地位，國家處于補充地位，國家的作用應保持在必要的限度內。當然，文化產業政策鼓勵文化的多元性并不意味著放任多元性。文化產業雖然以追求經濟效益為側重，但也不能忽視文化本身所具有的的政治效應和社會效益。因此，在文化產業領域，應當堅持市場主導、政府監督的政策范式。

　　文化事業政策應以文化的先進性為側重，維護國家和社會的整體利益。 就我國而言，文化事業作為一個社會主流思想和核心價值體系的反應，對社會共同的價值追求和利益訴求起到重要作用。保障文化事業的先進性就是要保障文化事業政策貫徹并落實社會主義核心價值觀。我國社會主義核心價值體系是社會主義性質，其根本宗旨是為我國廣大人民群眾利益服務，在文化事業政策制定中堅持社會主義核心價值體系也就能夠實現公共文化的先進性。

　　為保證文化事業的先進性，文化事業政策應該堅持政府主導的政策范式。文化事業為什么不能選擇以市場化為導向的道路?眾所周知，市場以資本運作為前提、以追求利益最大化為導向，市場化道路的缺陷是非常明顯的，它會導致文化事業“屈就”市場需求，極有可能使文化事業的“低俗化”，消解文化事業所有秉持的先進性。因此，文化事業政策法治化首先應當明確文化事業究竟應當走一條什么樣的道路，在國家主導與市場主導之間，應選擇前者還是后者抑或二者的結合?國外針對這一問題形成了以美國為代表的“新自由主義文化范式”和以德國為代表的“民族認同文化范式”兩種不同的文化范式。20世紀70年代，“有限稅收”和“自由市場”的理念受到許多社會精英的贊賞，形成了新自由主義流派，主張公共物品和集體等概念已然成為逝去的傳統，取而代之的是強調個人權利和個人責任的價值觀。新自由主義不提倡公共財政支持文化事業發展，認為不能適應市場的文化表達壓根不屬于這個社會。與此相反，在歐洲人混合經濟的精神里，他們認為許多的藝術表達形式不能放進大眾市場里，否則就會中毒。可見，歐洲人利用公共資助為文化表達提供了市場之外的選擇。這種資助加強了藝術表達的自由，大大地豐富了他們的文化生活。而美國嚴重地依賴市場，把市場作為文化的仲裁者有時限制了選擇。因此，文化事業建設應以政府和公共財政為主導。當然，主張政府主導并不意味對文化事業實行行政壟斷。在文化事業領域應堅持以政府為主導、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與的政策范式。

　　3 、文化平等權是核心目標。 文化平等權是指每個個體、每個群體，特別是處于弱勢的個體和群體都有平等表現自己、享受文化產品和服務、參與國家文化生活的權利。文化產業政策在保障國家文化產業效益最大化這一目的的前提下，應力求實現政策對象之間的平等。例如，為解決文化企業融資難的問題，2010年3月26日，文化部、廣電總局、新聞出版總署等九部委聯合發布了《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》，這是我們國家第一個金融全面支持文化產業的指導性文件。為貫徹《意見》，文化部與銀行之間簽訂了數項文化產業合作協議，確實解決了大中型文化企業融資難的問題，但卻使得更多的中小文化企業的融資變得更加困難。“部行”協議作為文化部干預文化產業的重要政策措施，但由于很多中小民營文化企業進入不了國家文化部所列的“名單數據庫”，導致文化產業發展融資政策不能惠及廣大的中小企業，喪失了應有的公平性和公正性。因此，文化產業政策在注重差異性的同時，應保障其基本的平等性。當然，文化產業政策以目的為導向，可以做出針對部分文化企業的傾斜，我們并不能苛求其像法律那樣追求“人人平等”。

　　文化事業政策應當尤其關注不同區域、不同群體之間在文化權益方面的平等。我國目前的文化事業建設存在嚴重的不公平問題，對弱勢群體、西部欠發達地區以及少數民族的文化事業政策還存在比較嚴重的政策缺位現象，尤其是，城鄉之間的公共文化服務存在嚴重的失衡。因此，從國家層面出臺導向性政策，加大財政投入，使公共文化服務資源更多向弱勢群體、少數民族，尤其是西部、農村傾斜，是實現公共文化產品和服務均等化的必然要求，也是“共享改革發展成果”的應有之義。

　　4 、文化參與權是基本方向。 參與國家文化生活是任何民主社會形態下公民的一項基本權利。不論在文化產業領域還是在文化事業領域，文化政策均應保障公民的文化參與權。文化產業政策應市場為導向，內在的需要在政策制定過程吸收公眾的意志。政策在將民意具體化的過程中應當充分聽取利益相對人、相關人以及公眾的意見。對于重大文化決策還應經過專家論證、公開聽證、征求意見等程序。對于后者，由于政策是規定法律尚未規定或因條件不成熟而不宜由法律調整的內容，因此政策的制定者要尤為謹慎，尤其是要注重“由民做主”，實現決策過程的民主化。

　　盡管在文化事業領域應堅持政府主導的政策范式，但公眾需要什么樣的公共文化，政府應該舉辦哪些公共文化活動?這些均要求在公共文化決策過程中吸收公眾意見。國家開展文化事業的最終目的是為了實現公眾的文化需求，文化事業政策應保障并實現公共文化需求表達。而公共文化需求表達是一個世界性的難題，在我國體現的尤為明顯。在計劃經濟時期，人們的公共文化需求取決于國家的計劃和安排。盡管在市場經濟比較發達的當下，以文化事業得由政府主導為由，文化主管部門忽視公眾文化參與權、通過“拍腦袋”進行文化決策的現象仍然非常普遍，導致文化事業政策與人們實際的公共文化需求嚴重脫節。因此，在文化事業政策的制定過程中，也應當注重公眾文化參與權的實現。