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我國海域使用權制度完善研究

毛亞敏

　　隨著我國大力發展海洋經濟戰略目標的確定和實施，作為海洋經濟發展載體的海洋資源的價值日益凸顯，近年來，我國利用海洋資源的海洋經濟有了長足的發展。在海洋經濟成為我國經濟新起點的背景下，我國海域使用管理出現了許多新情況新問題，其中相當一部分問題必須通過完善立法來解決，因此，完善我國海域使用權法律制度顯得十分迫切。

　　一、我國海域使用管理立法存在的主要問題

　　一是規定尚不完善，實際操作難度較大

　　1、《海域使用管理法》對一些法律問題規定比較原則，不夠明確。(1)未對“海陸”實際界線劃分作明確規定，造成不同行政部門管轄上的沖突，對有些項目是否應當納入到《海域使用管理法》的管轄范圍存在一些爭議。(2)沒有明確海域使用權登記機關以及海域使用權登記的效力。《海域使用管理法》第十九條規定地方政府批準用海的，由地方政府登記發證，該規定不夠明確，可操作性較差，實踐中通常是政府批準后，由海洋行政主管部門登記發證。(3)海域使用權轉換為土地使用權的條件和程序規定不明確。《海域使用管理法》第三十二條關于海域使用權轉換為土地使用權的程序過于簡單，實際操作難度較大，導致沿海各省市已經完成的圍填海項目無法完成海域使用權與土地使用權的轉換。(4)沒有明確海域使用權準予續期時是否繳納海域使用金以及以什么標準繳納的問題，續展期限也未作規定。

　　2、《海域使用管理法》對一些法律問題未作規定。(1)海域使用權出讓制度不完善，如海域使用權出讓方式不周全，沒有限制審批出讓海域使用權的范圍，出讓程序不完善，導致海域使用權采用行政出讓方式即審批出讓的范圍過寬；(2)《海域使用管理法》對海河界線的劃分未作任何規定，自從《海域使用管理法》實施以來，一些沿海省市一直存在海河交界的河口區劃的管轄沖突問題。各地做法各不相同，有的要求海洋行政管理部門與水利、交通等相關部門協商解決河海的劃分問題，有的要求由省人民政府另行規定河(江)海界線的劃定方法。多數沿海省份至今沒有解決河海界線的劃分問題，因此，迫切需要《海域使用管理法》對河海分界問題作出原則規定，以指導各地解決問題。

　　3、《海域使用管理法》對一些法律問題的規定不盡合理。(1)層級監管體制不順，容易導致監管缺位，如《海域使用管理法》設置的海域管理權限層級較高，而且實行按層級審核登記制度，而沒有實行屬地登記原則，不僅增加了海域使用權人的申請成本，而且地方海洋行政管理部門由于對項目審批情況不了解，事實上難以監管，甚至因為不了解情況導致重復確權；《海域使用管理法》設置的海域管理權限層級較高，增加了海域使用權人的申請成本。(2)違法用海處罰規定不合理。如《海域使用管理法》第四十二條規定按違法用海的面積以及應繳納的海域使用金的5至15倍處以罰款，按照這一規定可能導致天文數字的罰款，實際上難以執行。而對于無法確定違法用海面積的違法行為或者免繳海域使用金項目的違法用海行為則可能因罰款無法計算而難以處罰。規定違法用海必須恢復海域原狀，但有些用海項目特別是圍填海項目，要恢復原狀既不可能也不現實，從而造成處罰決定難以真正執行。

　　二是《海域使用管理法》內容與立法統一性方面存在的問題

　　1、《海域使用管理法》與同位法的沖突。(1)與《物權法》的沖突。《海域使用管理法》第十九條規定：“海域使用申請經依法批準后，國務院批準用海的，由國務院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書;地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。”第二十條規定：“海域使用權除依照本法第十九條規定的方式取得外，也可以通過招標或者拍賣的方式取得。招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權的人民政府批準后組織實施。海洋行政主管部門制訂招標或者拍賣方案，應當征求同級有關部門的意見。招標或者拍賣工作完成后，依法向中標人或者買受人頒發海域使用權證書。中標人或者買受人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。”此條規定有兩個問題，一是沒有明確登記的效力;二是與《物權法》第十四條規定相沖突，因為《物權法》第十四條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。”(2)與《漁業法》的沖突。根據《漁業法》(2013修正)第十一條規定，單位和個人使用國家規劃確定用于養殖業的全民所有的水域、灘涂的，使用者應當向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養殖生產。而《海域使用管理法》規定的海域用途包括養殖、采礦等，也就是說以養殖為目的用海必須依照《海域使用管理法》的規定取得海域使用權證。因此，《漁業法》所規定的漁業權與《海域使用管理法》規定的海域使用權存在管理區域的重疊和規范對象的重疊，兩者存在如何協調的問題。

　　2、個別地方性法規與《海域使用管理法》存在沖突，導致多頭監管、重復收費等問題。如：(1)《上海市灘涂管理條例》、《浙江省灘涂圍墾管理條例》在立法宗旨、指導思想以及具體制度設計上均與上位法《海域使用管理法》存在很大的沖突。

　　三是法規體系不完善，缺乏配套的法規規章制度。(1)無論是國家層面，還是地方立法層面均沒有制定海域使用權流轉管理法規規章。由于現行立法缺乏海域使用權流轉程序規定以及缺乏配套制度，導致海域使用權二級市場發育遲緩。(2)一些養殖用海被調整為工業用海，必然涉及到對相應海域的提前收回并由此帶來失海漁民面臨轉產和擇業問題，而海域征收的補償機制和政府扶持失海失涂漁農民的社會保障機制還沒有真正建立起來。(3)無論是海域使用金標準的確定，還是海域使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、征收補償，都涉及到海域使用權價值評估問題，而海域使用權價值評估資質管理制度尚未建立。目前海域使用權價值評估工作在評估方法上只能參照房地產和土地資產的評估方法，這勢必影響到海域使用權價值評估的科學性和合理性。(4)目前我國圍海造地立法十分薄弱，主要依靠一些規范性文件，而規范性文件效力過低，內容過于分散，不容易操作執行，對于眾多的圍填海工程難以起到規范約束的作用，相關實踐工作事實上仍處于無法可依的狀態。

　　二、完善我國海域使用管理立法的對策建議

　　1、對《海域使用管理法》的內容進行必要的補充和完善。(1)關于海陸分界線，針對現行立法存在的空缺，提出應明確以高潮海岸線作為海域與陸地的分界線，明確潮間帶灘涂應劃歸海域;關于河口分界線，應該由各沿海省市通過行政方式劃定。(2)對海域使用權進行了類型化研究，提出在對海域使用權共性問題進行規定的前提下，也要針對各種海域使用權的特殊性作出規定，特別是基于圍填海造地海域使用權的特殊性，對圍填海造地海域使用權的調整，需要單獨立法解決。(3)關于海域使用權的出讓，應改變目前以行政方式出讓為主的現象，對海域使用權的行政出讓范圍與民事出讓范圍作出明確的劃分，將海域使用權申請審批的范圍限于公益性用海，對于工業、商業、娛樂、旅游等經營性項目用海應當通過招標、拍賣、掛牌方式取得海域使用權。(4)關于海域使用權流轉，提出《海域使用管理法》應該對海域使用權流轉形式作出統一規定，即海域使用權可以依法轉讓、出租、抵押、繼承、出資，明確海域使用權流轉必須簽訂海域使用權流轉合同。為明確權利義務關系，海域使用權流轉合同應采用書面形式，并經原審批機關批準。(5)關于海域使用權登記。應解決《海域使用管理法》級別管轄與《物權法》屬地管轄的沖突，提出應該修改《海域使用管理法》第十九條的規定，對海域使用權的登記采用屬地原則。海域使用權作為一種用益物權，其生效時間應遵循《物權法》的規定較為妥當。另外，《海域使用管理法》應該明確，海域使用權的繼承從被繼承人死亡開始，以便與我國《繼承法》規定遺產繼承從被繼承人死亡時開始相協調。

　　2、制定出臺相關配套單行法規和規章。(1)制定《海域使用權流轉條例》，對海域使用權流轉的方式、程序、出讓人與受讓人的權利義務關系及其民事責任等做出必要的規定，為海域使用管理市場化運作提供法制保障。(2)制定《海域使用權征收補償辦法》，對公共利益的范圍，海域使用權征收的主體與補償主體、補償方式與補償項目及標準、補償程序等作出明確規定，以保障海域使用權被征收者的合法權益，防止公權力對海域使用權的侵害。(3)制定《海域使用權價值評估辦法》，對海域使用權評估因素、評估機構、評估資質等方面作出統一規定，作為海域使用權出讓、流轉、抵押、征收補償的配套制度。(4)建立失海漁民社會保障制度。海洋屬于國家所有，海域確權后，失海漁民一般得不到經濟補償，成為影響沿海地方社會穩定的因素之一。建議在開發利用海洋的同時，兼顧漁民的合法權益，可考慮在征收的海域使用金中，按一定比例切出一塊，專項用于解決傳統漁民在漁業權受損后的生產生活出路或社會保障問題，確保漁區社會穩定。(5)制定《海域圍填管理法》作為規范我國圍海造地活動的專門法規。《海域圍填管理法》對圍填海計劃指標管理制度、建設項目用海預審制度、海洋工程建設項目環境影響評估制度、圍填海海域使用論證制度和聽證制度、圍填海海域使用審批制度、項目竣工驗收制度、環境影響后評介制度、海域使用權證與土地使用權證轉換制度作出規定，以規范我國圍海造地行為。