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我國礦產資源有償利用中的生態補償制度存在的問題及對策

《礦產資源有償利用和生態補償機制對策研究》課題組

　　一、我國礦產資源有償利用中的生態補償制度存在的問題

　　我國礦產資源有償利用中的生態補償實踐始于1983年。1986年以來，國家頒布了一系列政策法規，使礦產資源受到了法律的保護。這些政策法規的制定實施為礦產資源生態補償的實踐提供了制度保障，推動了礦產資源生態補償的開展。但必須看到，我國目前礦產資源有償利用中的生態補償制度仍存在諸多不足之處。這主要表現在：

　　(一)制度規范方面：礦產資源有償利用中的生態補償法律供給不足。目前，我國還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。具體表現在以下幾個方面：1、礦產資源有償利用中的生態補償的主體不明確；2、礦產資源有償利用中的生態補償的對象不明確；3、礦產資源有償利用中的生態補償沒有統一標準；4、礦產資源有償利用中的生態補償的資金沒有保證，管理監督不到位。

　　(二)內容方面：現行礦產資源稅費名不副實。我國礦產資源相關立法中已規定了若干具有礦產資源有償利用中的生態補償性質的稅費制度，以籌集所需資金。但是，現行具有生態補償內容的稅費卻僅反映出自然資源的經濟價值屬性，普遍沒有表現出生態系統的功能價值的關注。以礦山環境恢復保證金制度為例，存在不少有待完善的地方，具體表現為：1、名稱不統一；2、征收的標準不同，主要考慮礦山的規模、采深系數、開采年限、開采方法、對環境的影響等因素來確定，但各地方確定的因素各不相同；3、適用范圍不一；4、征收對象不明確；5、繳存方式、管理差異懸殊；6、部分內容與其他稅費重復；7、基本沒有保證金執行的配套制度。

　　(三)監管體制方面：條塊分割，難以形成工作合力。我國有關環境資源行政管理機構卻采取按資源要素分工的部門管理模式，各部門職責權限的空間配置存在重復，資源與環境的二分化管理模式更是加劇了資源部門與環境部門之間的沖突，環境主管機關的統一管理與資源部門之間的分別管理事實上很難統一起來，由此更加強化了部門利益。各行政主管部門往往從自身的職能和權限出發，從維護部門利益的角度進行相應的政策設計，并以國家有關法律法規的形式加以固化，而且政策割裂，不能形成一個復合的整體，無法滿足維護整個生態環境系統生態環境服務功能的需求，政策沖突時有發生。這在一定程度上容易導致管理目標不一致，影響了礦山生態環境恢復治理工作的順利推進，導致礦山生態環境恢復治理工作無法保證。

　　(四)補償操作方面：資金來源單一，多元化補償方式尚未形成。1、補償資金籌措手段有限，來源單一；2、補償方式主要為貨幣補助，多元化補償方式尚未形成。

　　二、我國礦產資源有償利用中的生態補償制度的完善

　　《]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。”根據上述要求和工作思路，結合我國開展礦產資源有償利用中的生態補償機制的探索，為推進環境友好型和資源節約型社會構建，我國礦產資源有償利用中的生態補償制度應從以下幾個方面加以完善：

　　(一)進行礦產資源有償利用中的生態補償立法，構建健全的礦產資源有償利用中的生態補償制度規范體系。制度的有效實施高度依賴于專門化和體系化的立法，專門化和體系化的立法模式應當成為我國礦產資源有償利用中的生態補償立法的選擇。建立生態補償機制必須解決的三個基本問題是：補償的主體與客體——誰補償誰的問題、補償金額(標準)——補償多少的問題、補償方式——怎樣補償的問題。故，礦產資源有償利用中的生態補償立法必須圍繞這三個問題展開。

　　1、立法原則。結合我國實際，我國礦產資源有償利用中的生態補償立法應遵循以下原則：(1)可持續發展原則；(2)“新賬”、“舊賬”分治原則；(3)政府主導、市場調節、社會參與原則；(4)因地制宜、分區補償原則；(5)“誰受益，誰補償”原則；(6)污染者負擔與集體分擔并用原則。

　　2、補償主體。礦產資源開發利用過程可能產生的生態環境問題或者負外部性可以分為如下三類：一類是礦產資源開發利用所直接造成并且能夠由礦產資源開發利用主體治理或者解決的生態環境要素的污染和破壞等；第二類是礦產資源開發利用主體造成的且無法由其自身進行治理或者解決的區域性的生態環境問題；第三類是由于生態環境污染或者破壞引發的對礦山周邊居民生產生活造成的負面影響和損失。第一類生態環境問題屬于典型的生態環境污染和破壞問題，完全可以通過傳統的典型的生態環境污染治理政策進行解決，通過“污染者付費”原則使開發利用主體自行將外部性內部化；第二類生態環境問題則是破壞了當地生態環境服務功能的提供能力，開發利用主體無法通過自身的努力解決，需要對當地的生態環境服務功能的產權代理人——當地政府進行補償；第三類負外部性問題是對周邊居民生產生活造成的負面影響和損失，應由開發利用主體進行補償。

　　3、補償客體。建立礦產資源有償利用中的生態補償機制的目的，既不是為了對受損害的資源擁有者支付經濟補償，又不是向一個群體征收費用來支付給另外一個群體，而是為了保護和治理生態資源與環境，因此，礦產資源有償利用中的生態補償的客體應該是遭到破壞的礦山生態環境。

　　4、補償范圍。為了有效實現公眾和政府獲得礦產資源有償利用中的生態補償的權利，礦產資源有償利用中的生態補償的范圍應包括：(1)基于生態功能受損的補償；(2)基于發展機會喪失的補償。

　　5、補償的標準及其確定方式。它主要包括：(1)礦產資源有償利用中的生態補償的標準；(2)礦產資源有償利用中的生態補償標準的確定方式。

　　6、礦產資源有償利用中的生態補償的方式。基于市場失靈、政府失靈是導致礦產資源開發利用生態環境問題的兩個基本原因，且為了增強生態補償的針對性和有效性，礦產資源有償利用中的生態補償應該建立政府、地方區域和行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場推進的多樣化補償方式。

　　(二)擴寬資金來源，建立多元的礦產資源有償利用中的生態補償資金籌集機制。補償的資金來源有政府補償和市場補償等形式。

　　1、政府補償。它包括：(1)礦區(礦業城市)生態補償轉移支付制度；(2)完善現行資源稅制度；(3)完善礦產資源補償費制度；(4)政府補貼；(5)開征環境稅。

　　2、市場補償。它包括：(1)環境產權交易；(2)礦產資源有償利用中的生態風險基金制度；(3)礦山生態環境治理恢復保證金制度；(4)生態環境責任商業保險賠償金。

　　3、生態補償基金或者生態彩票。生態補償基金的來源由政府和非政府機構籌措，用于重要生態區的生態環境恢復和生態環境維持，目前我國主要是依靠政府財政撥款成立專門的生態補償基金。將來可以考慮逐步構建以政府財政為主，社會捐助、市場運作為輔的礦產資源開發利用生態補償基金來源。另外，可以考慮發動環境保護的受益者自愿捐贈或者發行生態彩票等方式，吸引民間組織或者個人對生態建設的投入，籌集一定的環保資金。

　　4、國外貸款。國際組織機構越來越重視環境保護問題，尤其是很多具有全球意義的生態保護，受到世界的關注。因此，可以考慮借助諸如世界銀行、亞洲開發銀行等國際機構提供的貸款資金，這些銀行將把環境保護項目作為貸款直接投資優先考慮的重點。

　　5、建立社會資金和外資參與機制。目前我國存在大量的社會閑置資本，應逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償投融資機制，按照“誰投資、誰受益”地原則，支持鼓勵社會資金投向生態建設和環境保護。

　　(三)實行土地復墾備用金制度，建立礦產資源有償利用中的生態補償的有效約束機制。充實現有的“開采許可證”制度，明確規定開采申請者必須提交開采對礦區生態環境的影響評價和礦區生態環境修復的規劃，并將繳納土地復墾備用金和制定切實可行的復墾計劃書作為取得采礦許可證的先決條件。

　　(四)加強監管，建立礦產資源有償利用中的生態補償實施評價機制。通過生態補償實施評價制度，可以清楚地發現導致生態補償效率低下的原因，從而有針對性的予以改進，提高生態補償的效率和質量；同時，可以監督生態補償資金的使用情況和生態補償政策的落實情況。礦產資源有償利用中的生態補償實施評價制度的內容主要包括：1、評價依據；2、評價內容；3、評價結果。

　　(五)做好安置工作，建立生態移民的長效工作機制。礦區生態移民安置狀況直接影響礦產資源有償利用中的生態補償制度的成效，國家應加大生態移民資金投入，各地區各部門應做好協調工作，按照民族習慣、生活習性及工作經驗妥善規劃，著力解決生態移民的生活來源問題，提高生態移民的生存能力。