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法律解釋體制重構研究成果要報

馬洪倫

　　一、存在的問題

　　中國法律解釋體制存在的主要問題： 法律解釋體制與憲法解釋體制及違法(憲)審查制度之間的分離與不協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)為：包含立法解釋在內(nèi)的法律解釋實踐極多，憲法解釋與違法(憲)審查實踐幾乎全無，上述三者本應相互促進，共同維系法律體系之完善。

　　其他問題歸屬如下兩類，第一，中國法律解釋體制的合法性問題 ，比如1981年決議的合法性問題、最高人民檢察院司法解釋權的合法性問題、司法解釋立法化問題、抽象和事前行政解釋不受司法審查等；第二，中國法律解釋體制的合理性問題 ，比如全國人大常委會法律解釋權長期虛置或?qū)嶋H旁落，立法解釋實踐偏少、最高人民法院和最高人民檢察院之間的司法解釋有時相互沖突、有些司法解釋過于具體或抽象、司法解釋呈現(xiàn)出“多元化”和“多級化”現(xiàn)象、行政解釋與行政立法難以區(qū)別，且缺乏監(jiān)督、與行政解釋相比，國務院更傾向于通過制定行政法規(guī)的方式具體化法律規(guī)范等。

　　二、問題的成因

　　主要問題的成因：從法學理論的角度而言，法律解釋不僅與法律適用相連，而且亦與違法(憲)審查制度相連，前者指在個案爭議解決的過程中具體化法律規(guī)范的行為，后者指在判斷規(guī)范性文件的合法(憲)性的過程中具體化法律(憲法)規(guī)范的行為；從中國法律解釋實踐的角度而言，我們沒有接受前者，忽略或者規(guī)避了后者，將法律解釋界定為一種獨立與立法權的權力，從而在不同的主體之間進行分配。上述現(xiàn)象，植根于中國法制發(fā)展的歷史之中。新中國成立之后，法制建設一片空白，大量的法律規(guī)范急需制定，在一個相當長的時間范圍內(nèi)，我們的法制建設較多重視立法數(shù)量，相對忽視立法質(zhì)量，違法(憲)審查制度缺乏實踐條件。換言之，中國法律解釋體制是適應特定時期法制發(fā)展狀況的權宜之計，隨著全面推進依法治國戰(zhàn)略的不斷推進，中國法律解釋體制亦需隨之做相應的改革。

　　其他問題的成因：全國人大常委會1981年制定的《關于加強法律解釋工作的決議》是確立現(xiàn)行法律解釋體制的最主要的規(guī)范性文件，其法律效力及與憲法、立法法、監(jiān)督法之間的沖突與協(xié)調(diào)導致了一系列合法性問題的產(chǎn)生;最高人民法院和最高人民檢察院分別作出司法解釋的二元化體制產(chǎn)生了某些司法解釋之間發(fā)生沖突的可能性;法官沒有法律解釋權導致其對司法解釋的依賴;行政解釋主體同時擁有立法權和解釋權的體制，導致其對立法權的重視及對解釋權的忽視。

　　三、對策建議

　　為解決上述問題，我們提出建構一級二元三層次 的法律解釋體制，二元是指只有全國人大常委會和最高人民法院才是中國的法律解釋機關，擁有法律解釋權;一級是指除全國人大常委會和最高人民法院之外的其他人大常委會和人民法院都不是法律解釋機關，不擁有法律解釋權;三層次之一是指，全國人大常委會僅能在進行針對法規(guī)和司法解釋的合憲(法)性審查時行使附帶性的法律解釋權，三層次之二是指，最高人民法院行使規(guī)范性司法解釋權;三層次之三是指，法官可以在個案中解釋法律和司法解釋。具體內(nèi)容表述如下。

　　(一)全國人大常委會行使附帶性的法律解釋權

　　第一，立法法規(guī)定的立法解釋模式侵入了司法解釋的權限范圍，應予廢除。從理論上而言，不管是進一步明確具體含義還是法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確法律適用依據(jù)的情況，都可以歸入法律適用的階段，都屬于司法解釋的范疇;從實踐來看，至今為止全國人大常委會作出的23個立法解釋，除6個關于港澳基本法，具有特殊性之外，其余17個皆與刑法或者刑訴法的相關條款有關，就解釋的起因而言，司法實踐的需要，尤其是最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋之間存在沖突是全國人大常委會行使立法解釋權的直接原因。

　　第二，全國人大常委會附帶性法律解釋權的合法性

　　根據(jù)憲法第67條和《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第32條的授權，全國人大常委會擁有針對法規(guī)和司法解釋的違憲(法)審查權，即使憲法、立法法沒有單獨授權全國人大常委會行使法律解釋權，全國人大常委會也基于上述違憲(法)審查權而享有附帶性的法律解釋權。所以，全國人大常委會行使附帶性的法律解釋權具有合法性。

　　第三，通過立法解釋解決兩高司法解釋沖突的非法性

　　當最高人民法院和最高人民檢察院在司法解釋中存在原則性分歧時，就現(xiàn)行有效的法律規(guī)范而言，解決的途徑至少有兩種。一是全國人大常委會通過立法解釋的方式解決之，這是1981年全國人大常委會通過的《關于加強法律解釋工作的決議》中規(guī)定的方式;二是全國人大常委會通過違法審查的方式解決之，這是監(jiān)督法第32條規(guī)定的方式。實踐中，不管是全國人大常委會還是最高人民法院和最高人民檢察院，都選擇了1981年決議模式，而有意或者無意回避了監(jiān)督法模式。但是，與1981年決議相比，監(jiān)督法是新法，而且其制定程序相對嚴格，因此具有更高的法律效力。雖然監(jiān)督法并未明確廢止1981年決議模式，但是我們認為，基于上述分析，全國人大常委會不宜再繼續(xù)行使立法法規(guī)定的單獨的立法解釋權，而應該在對法規(guī)和司法解釋進行違憲(法)審查時行使附帶性的法律解釋權。

　　(二)最高人民法院行使規(guī)范性司法解釋權

　　檢察解釋和行政解釋應當廢除。第一，法律解釋權應當具有相對的終局性，比如在未被全國人大常委會通過違法審查制度宣布因違法而無效之前，最高人民法院的規(guī)范性司法解釋就具有終局性；第二，法律適用具有統(tǒng)一性和連續(xù)性，不管是國務院還是最高人民檢察院在行使憲法和法律所授予的職權的同時對相關法律的解釋，如果進入訴訟階段，都需要受到法院的審查，并最終要受到最高人民法院規(guī)范性司法解釋的審查，即使并未進入訴訟階段，也具有可被審查性。因此相對于最高人民法院的規(guī)范性司法解釋而言，國務院的行政解釋和最高人民檢察院的檢察解釋都不具有相對的終局性，所以并不能成為一種法律解釋權力。廢除檢察解釋和行政解釋之后，我們主張最高人民檢察院和國務院積極行使監(jiān)督法第32的授權，對其認為涉嫌違法的最高人民法院的規(guī)范性司法解釋向全國人大常委會提出違法審查要求。

　　我們主張由最高人民法院統(tǒng)一行使規(guī)范性司法解釋權基于如下三個理由。第一，規(guī)范性司法解釋具有歷史和現(xiàn)實合理性，短期內(nèi)廢除之不具有可行性；第二，最高人民法院的規(guī)范性司法解釋體現(xiàn)出創(chuàng)造性，侵入了立法權的權限范圍，是其面臨的最大的一個批判。我們以哲學詮釋學從方法論和認識論研究到本體論研究的轉(zhuǎn)變及其在法律解釋研究領域中的應用為視角，論證法律解釋，不論是全國人大常委會的立法解釋，還是最高人民法院的規(guī)范性司法解釋，還是法官的個案解釋，都不可避免的體現(xiàn)出某種形式的創(chuàng)造性。因此創(chuàng)造性問題不是只有最高人民法院規(guī)范性司法解釋才面臨的問題，也不能成為廢除它的理由；第三，最高人民法院統(tǒng)一行使規(guī)范性司法解釋權，有利于統(tǒng)一法律適用。

　　就最高人民法院規(guī)范性司法解釋的改革而言，我們提出了四個建議。第一，建立更完善的事先司法解釋備案審查制度；第二，司法解釋制定過程的專業(yè)化；第三，司法解釋不應也無法做到事無巨細；第四，繼續(xù)清理存在問題的司法解釋。

　　(三)認可法官解釋法律的行為，無需專門立法授權

　　法官的素質(zhì)問題是阻礙法官擁有法律解釋權的重要原因之一，但是隨著司法隊伍專業(yè)化的建設，法官的素質(zhì)不斷提高。在這種情況下，2009年12月最高人民法院印發(fā)《關于司法公開的六項規(guī)定》，第五部分明確提出裁判文書應當充分表達當事人的訴辯意見、證據(jù)的采信理由、事實的認定、適用法律的推理與解釋過程，做到說理公開。上述規(guī)定明確認可了法官解釋法律的行為，而且要求其解釋過程和結(jié)果必須公開。因此，專門立法授予法官法律解釋權已無必要性。但是，我們認為與上述問題相比，通過更為具體的制度設計，激勵法官積極行使監(jiān)督法第32條的授權，對其認為涉嫌違法的司法解釋向全國人大常委會提出審查建議更為重要，因為法官是一個特殊的群體，對相關的法律、法規(guī)和司法解釋較為熟悉，關鍵的問題是，如何通過制度設計，激勵法官提出審查建議。