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《食品安全預防法律制度研究》成果要報

隋洪明

　　一、食品安全預防法律制度建設存在的問題

　　(一)食品安全預防理念的虛無

　　1、對食品安全預防的重要性認識不足

　　在我國，對于預防的認識還存在于極為膚淺的層面，其重要性沒有在法律和現(xiàn)實生活中得到體現(xiàn)，理論界偏好于問題對策與彌補制度完善的研究，實務界熱衷于“救火式”事件的處理，沒有將主要精力投放于預防之中，將食品安全預防作為食品安全環(huán)境建設的重要內(nèi)容。

　　2、食品安全預防理念的科學內(nèi)涵沒有得到提煉

　　沒有界定食品安全預防理念的定義，抽象出食品安全預防理念的科學內(nèi)涵，并成為食品安全制度的靈魂。相關研究既沒有集思廣益的專題性建言，也沒有從大量的食品安全事件中歸納、提煉、抽象與升華，沒有形成嚴密并能指導具體行動的理論體系。

　　(二)食品安全預防法律規(guī)范的不足

　　1、 《食品安全預防法》缺位

　　為解決日益嚴峻的食品安全問題，我國相關部門試圖通過“彌補”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預防法》的制定與實施當做一項重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預防法》，沒有將食品安全預防納入用法律規(guī)范的議事日程，既反映了我國對于食品安全預防認識的的不足，也暴露出我國食品安全治理中的問題。

　　2、與食品安全相關具體條文規(guī)定零亂

　　《食品安全法》沒有一個預防的條文，甚至沒有一個“預防”的字眼，在其他相關規(guī)范中，無論是法律條文，還是行政文件，大多規(guī)定監(jiān)督管理和法律責任的內(nèi)容，幾乎找不到食品安全預防的內(nèi)容，沒有將預防的內(nèi)容納入到法律體系與條文中去。

　　(三)食品安全預防具體應對措施的缺失

　　1、沒有預防系統(tǒng)

　　由于理念的缺失和制度的不完善，我們在實務中沒有建立起有效的預防系統(tǒng)，無信息警示制度與信息反饋機制，政府機關只有管理部門沒有預防部門，經(jīng)營者只有生產(chǎn)與銷售活動沒有警示預防行為，消費者只能被動接受危害或可能危害的結(jié)果，無法事前通過有效的信息對可能造成危害的食品說“不”，整個社會沒有一個有機的相互聯(lián)系的預防體系，導致我國的食品安全處于一種對危害完全開放的狀態(tài)之下。

　　2、 沒有預防制裁措施

　　按照現(xiàn)行法律制度的設計，制裁都是在事件發(fā)生之后并且通常是造成一定后果甚至是嚴重后果的情況下，才會承擔相應的法律責任，受到相應的制裁，而對于沒有按照相應的規(guī)范進行操作、沒有履行法定程序、沒有采取相應的預防措施等違反預防制度的行為，則沒有制裁措施。

　　3、 沒有預防責任

　　在現(xiàn)行責任體系下，我國法律是一種后果或稱結(jié)果責任，雖然此種責任嚴格恪守責任條件，可以保證對違法者的“罰當其罪”，但在食品安全領域則有些“不合時宜”，無法適應食品安全形勢的要求， 我國法律尚沒有對預防責任做出明確的規(guī)定，無法對可能給他人的生命或人身造成損害的行為進行制裁，難以對生產(chǎn)銷售危害人們身體健康的食品安全行為追究責任。

　　二、完善的對策建議

　　(一)重構(gòu)食品安全治理理論體系

　　我國以食品安全監(jiān)管為核心構(gòu)建的食品安全制度為食品安全的監(jiān)督、查處、追責提供了基本的保障，但面對復雜的食品安全問題，其缺陷與不足暴露無遺，現(xiàn)行監(jiān)管制度非一朝一夕所能改變，政府的監(jiān)管水平、監(jiān)管作風也不可能在短期內(nèi)有太大的提高，由于食品地位的特殊性、食品本身的特殊性和食品安全問題的特殊性，必須改變現(xiàn)行事后處理的主流食品安全治理思維模式，將預防重于監(jiān)管理念貫穿于食品安全保障的始終。貫徹食品安全預防為主思想，將人權理論、成本理論、信息博弈理論等相關理論與食品安全預防相結(jié)合，將食品安全預防上升到人權保障的高度，豐富食品安全預防保障的理論體系。

　　(二)完善食品安全預防立法制度

　　基本法是法律體系的基石，沒有預防基本法做統(tǒng)領的食品安全法律體系如同沒有靈魂的僵體，徒有外形，而無內(nèi)涵，預防法律制度的地位自然難以保證，無法在法律上得到應有的確認。為解決日益嚴峻的食品安全問題，我國相關部門試圖通過“彌補”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預防法》的制定與實施當做一項重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預防法》，因此，必須加強預防立法，完善預防立法法律制度。

　　(三)轉(zhuǎn)變政府部門的職責與職能

　　政府的主要職責應是著重構(gòu)建預防制度，改變重監(jiān)管、重處罰、輕預防的局面。保障食品安全是政府的當然職責，政府作為管理機構(gòu)應該運用法律賦予的權力構(gòu)建食品安全預防體系，保障人民群眾獲得放心、健康的食品安全環(huán)境。在具體路徑的探索中，相應管理部門必須走出單一監(jiān)管的管理模式，通過事前審查、事中監(jiān)督和事后處罰建立預防體系，積極探索提高管理效率的途徑，優(yōu)化管理體制，從傳統(tǒng)的事中監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預防，建立相應的預防制度，構(gòu)筑食品安全防線。

　　(四)修正傳統(tǒng)責任模式

　　以傳統(tǒng)法律責任為核心的食品安全保障制度在食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實面前發(fā)揮的作用不斷受到質(zhì)疑，公民生命受害的不可逆轉(zhuǎn)性和食品安全的特殊性決定必須在完善懲罰式法律制度的基礎上構(gòu)筑屏蔽食品安全風險的“防護墻”，在市場經(jīng)濟體制內(nèi)，監(jiān)管者、消費者以及生產(chǎn)經(jīng)營者都有義務轉(zhuǎn)變固有的思維模式走出“對抗、懲罰、索賠、推諉”的困境，在預防理念的指導下，共同構(gòu)建保障社會共同利益的食品安全預防法律制度，改變事后處置的多輸格局，實現(xiàn)事前預防的共贏。

　　(五)構(gòu)建新型多元立體食品安全保障體系

　　在食品安全預防為主理念的指導下，從主體的角度規(guī)定政府預防，經(jīng)營者預防，公眾預防三方預防制度體系;從法律規(guī)范的角度構(gòu)建食品安全預防基本法、食品安全預防行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及行業(yè)標準為主體的體系;從具體措施角度完善并落實市場準入、標準優(yōu)化、企業(yè)自律、信息公開、風險警示等預防制度。

　　(六)食品安全預防制度的主要內(nèi)容

　　1、經(jīng)營者預防制度

　　(1)生產(chǎn)前預防。生產(chǎn)前環(huán)節(jié)是食品安全鏈條的首要環(huán)節(jié)，為保證食品安全符合法律規(guī)定，企業(yè)必須在投產(chǎn)前對自己生產(chǎn)的食品進行風險評估，提出預防或者減輕對他人造成不良影響的對策和措施，并對可能造成的影響進行跟蹤監(jiān)測，生產(chǎn)前預防要求企業(yè)根據(jù)評價分析對原材料采購、原材料保管建立嚴格的鑒定驗收制度，將食品安全風險消滅在萌芽之中，防患于未然。

　　(2)生產(chǎn)環(huán)節(jié)預防。在生產(chǎn)過程中，食品企業(yè)必須嚴格執(zhí)行相應的法律法規(guī)，加強食品生產(chǎn)管理、衛(wèi)生質(zhì)量控制、一般性問題、現(xiàn)場品控管理等環(huán)節(jié)的預防與控制，有條件的企業(yè)嚴格按照ISO質(zhì)量體系標準，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營，引入HACCP體系，保障食品安全生產(chǎn)硬件和軟件兩個方面達到規(guī)定標準，控制食品安全危害在產(chǎn)品或產(chǎn)品加工環(huán)境中的擴散，確保生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全風險降到最低。

　　(3)銷售環(huán)節(jié)預防。銷售環(huán)節(jié)是食品交付消費者的最后一環(huán)，經(jīng)營者必須在進貨渠道檢查驗收，承擔嚴格的控制責任，一方面對生產(chǎn)者的違規(guī)行為進行制約，另一方面成為消費者的安全屏障，防止食品在脫離生產(chǎn)企業(yè)的控制后，造成預防責任的真空地帶與模糊區(qū)域，杜絕不安全食品流入消費者手中的路徑。

　　2、管理機構(gòu)預防制度

　　(1)市場準入制度。市場準入是政府對食品安全預防的首要環(huán)節(jié)，管理部門應將工作重點放在食品市場準入控制上，制定嚴格的市場準入條件，實行嚴密的市場準入審查，對于申請從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，實行特別食品安全生產(chǎn)許可證制度，除具備一般企業(yè)設置條件外，還必須對食品安全風險作出科學的評估，提供有效的有說服力的證據(jù)，保證食品市場經(jīng)營主體進入時的規(guī)范。

　　(2)主體審查制度。食品安全的特殊性決定必須對食品安全經(jīng)營主體進行嚴格的資格限制，提高行業(yè)進入門檻，政府部門應嚴格按照法律規(guī)定對經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營條件、質(zhì)量保證制度、從業(yè)人員的從業(yè)資格等進行審查，確保符合法律規(guī)定的主體依法經(jīng)營，對于有故意危害社會公眾的食品安全事件行為者，實行前科否認制度，不得再從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動，將不合格主體排除在食品經(jīng)營領域之外。

　　(3)信息公開制度。信息公開是博弈與預防的前提，真實的信息可以幫助公眾有效選擇，加強預防，政府部門必須承擔起信息收集、分析、公布的責任，運用計算機技術建立預防食品安全技術預防系統(tǒng)，及時公開相關真實有效的信息，規(guī)范警示信息、提示信息、成分信息、生產(chǎn)廠家信息、生產(chǎn)環(huán)節(jié)(流程)信息等，使食品安全運行在公開、透明、完整的信息狀態(tài)下。

　　(4)風險評估和監(jiān)測制度。風險評估和監(jiān)測是已經(jīng)得到證明的行之有效的食品安全預防制度，政府部門應將日常的常規(guī)檢查向風險評估和檢測轉(zhuǎn)變，將被動的、亡羊補牢、事后處理的舊思路轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥摹⒃搭^治理、預防為主的新思路，建立與完善食品安全風險評估和監(jiān)測制度。

　　3、消費者預防

　　(1)主動掌握食品安全基本知識，了解相關信息。在信息爆炸的時代，普通公眾無法對各種信息做到全面掌握，但這不能作為消費者排斥信息基本接收的理由，對于政府部門通過公開渠道發(fā)布的要求公眾了解的信息或可能對人身造成傷害的基本常識公眾必須掌握，在購買自己所需要的食品時，做到明白消費，警惕消費，不使明顯有害的食品輕易進入自己的餐桌。

　　(2)抵制假冒偽劣食品。作為消費者既要對自己的健康負責，也要對食品安全環(huán)境負責，對于明顯對身體有害的食品必須堅決抵制，使其無法獲得存在的空間，受到消費者的摒棄。

　　(3)參與預防監(jiān)督。消費者通常在第一時間接觸食品，也是違法食品的直接受害人，最了解不法食品對自己的危害情況，作為消費者面對不安全食品的肆虐不能成為“沉默的羔羊”，要么拿起法律的武器主動與違法者斗爭，要么向公權力提供有價值信息，借助公權力打擊不法行為,從而維護自己的合法權益。