2025年07月01日
星期二
時間：2015-06-02 來源： 責任編輯：elite
最高檢解讀實施辦法：讓"兩個規定"長"牙"生"威" 真正建立起保證公正司法的制度堤壩
——最高人民檢察院紀檢組監察局負責人解讀《最高人民檢察院關于檢察機關貫徹執行和的實施辦法(試行)》
正義網北京6月2日電(記者 郭洪平)中辦、國辦和中央政法委《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》(中辦發﹝2015﹞23號)和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》(中政委﹝2015﹞10號)(以下稱“兩個規定”)印發后,最高人民檢察院黨組和曹建明檢察長高度重視,及時召開黨組會議進行學習傳達,并責成紀檢組監察局牽頭抓緊研究制定落實“兩個規定”的實施辦法。經多次研究討論,反復修改,最高人民檢察院日前印發了《最高人民檢察院關于檢察機關貫徹執行和的實施辦法(試行)》(高檢發紀字﹝2015﹞4號,以下簡稱《實施辦法》)。為便于更好地理解和執行,現對《實施辦法》做一簡要解讀。
一、制定《實施辦法》的背景與總體考慮
十八屆四中全會《決定》提出,要“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”和“建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度”。為貫徹落實十八屆四中全會《決定》精神,2015年3月,中辦、國辦和中央政法委分別印發了“兩個規定”?！皟蓚€規定”是落實黨的十八屆三中、四中全會精神,全面推進依法治國的重大舉措,對于排除領導干部和司法機關內部人員對司法權行使的違法干預和影響,確保公正司法,維護司法公信力具有重大意義。
實踐中,領導干部干預司法活動、插手具體案件處理現象在檢察機關同樣存在。例如,一些領導干部出于個人私情或部門地方利益,打招呼批條子,甚至以公文公函等形式,為當事人請托說情,對案件處理提出傾向性意見或者具體要求,以言代法,以權壓法。同時,一些司法機關內部人員利用上下級領導、同事、熟人等關系,通過各種方式打探案情、說情、施加壓力,非法干預、阻礙辦案,或者提出不符合辦案規定的其他要求。上述現象不僅嚴重干擾司法人員秉公辦案,影響具體案件的依法公正處理,而且嚴重損害司法公信力,破壞法律統一正確實施。
檢察機關作為黨領導下的國家法律監督機關和司法機關,必須站在全面推進依法治國,協調落實“四個全面”戰略布局的高度,以強烈的政治責任感,立行立改、抓鐵有痕的精神,帶頭抓好“兩個規定”的貫徹落實,著力排除外部和內部對執法司法活動影響,提高司法公信力。按照高檢院黨組和曹建明檢察長要求,起草組于4月上旬拿出初稿,后經多次討論修改,形成征求意見稿,分送高檢院機關各內設機構、直屬事業單位和各省級檢察院征求意見。5月4日,孟建柱書記在政法領導干部全面推進依法治國專題研討班開班式講話中要求各政法部門盡快出臺貫徹“兩個規定”實施辦法后,曹建明檢察長又專門指示加快起草工作步伐。5月11日上午,高檢院黨組會審議通過了《實施辦法》。
《實施辦法》主要基于以下幾個方面的考慮:一是立足全面、嚴格落實“兩個規定”,并體現檢察機關特色?！皟蓚€規定”重點建立領導干部和司法機關內部人員干預、過問案件的記錄、通報和責任追究三項制度。為便于操作,《實施辦法》在嚴格落實三項制度的基礎上,將環節進一步細化為記錄、報告、通報、責任追究和保障等五項機制,前后呼應,形成一個有機整體。二是著力在務實、管用上下功夫?！秾嵤┺k法》堅持問題導向,重點解決實踐中的存在的突出問題,特別是堅持把排除檢察機關內部、檢察機關領導干部干預司法、插手具體案件處理、過問案件作為落實“兩個規定”的抓手和重點。三是重點明確記錄、通報與責任追究的界限。《實施辦法》明確,所有司法機關內部人員過問案件的情況,都應當按照規定予以記錄;屬于違法干預辦案的,一律予以通報;違法干預造成嚴重后果的,依紀依法追究責任。四是始終體現及時性原則。堅持把及時性貫穿于《實施辦法》的各個環節,切實做到及時記錄、及時報告、及時通報、及時進行責任追究。
《實施辦法》的出臺是檢察機關貫徹十八屆四中全會《決定》和中央決策部署的實際行動;是使“兩個規定”落地生根、長“牙”生“威”,充分發揮其排除、抵御干擾公正司法內外部因素的“防火墻”和“隔離帶”作用,構筑保證公正司法制度堤壩的重要舉措;是以“三嚴三實”要求,嚴明紀律和規矩,明確“紅線”和“底線”,堅決破除潛規則,防止和懲治人情案、關系案、金錢案,提高司法公信力、維護司法權威的制度安排。
二、《實施辦法》的主要內容
《實施辦法》共六個部分28條。主要內容有以下幾個方面:
(一)提出貫徹落實“兩個規定”的基本要求。突出強調要認識重大意義、適用范圍、職責內容,以及記錄、通報與責任追究制度之間的界限。同時對檢察人員落實“兩個規定”提出具體要求,包括規范司法行為、依法履行訴訟監督職責、強化責任擔當等。重點是:
一是明確檢察機關落實“兩個規定”的職責定位。對檢察機關而言,司法機關內部人員過問案件,既包括檢察人員過問本系統、其他司法機關案件,也包括其他司法機關工作人員過問檢察機關案件,并且相應處理程序均不同。為了明確檢察機關在每種情形下的具體職責,增強可操作性,《實施辦法》明確四種情形:遇有領導干部干預司法辦案活動、插手具體案件處理的,應當做好記錄和報告;遇有檢察人員過問檢察機關案件的,應當做好記錄、報告、處置、通報和責任追究;遇有檢察人員過問其他司法機關案件的,檢察機關應當認真調查核實,做好通報、責任追究和結果反饋;遇有其他司法機關工作人員過問檢察機關案件的,應當做好記錄,并告知過問人所在單位的紀檢監察機構。這一分類貫穿實施辦法始終,所有制度設計都圍繞這一分類進行。
二是明確依法規范履職與違反規定過問案件的界限。檢察機關作為法律監督機關,承擔大量訴訟監督工作。為明確訴訟監督與違反規定過問案件的界限,《實施辦法》規定,檢察人員應當嚴格依照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法以及刑事、民事、行政訴訟監督規則等法律法規,依法規范履行訴訟監督職責,嚴禁以訴訟監督之名,過問、干預其他司法機關刑事立案、偵查、審判、刑罰執行和民事、行政訴訟等司法辦案活動。為加強正面引導,建立檢察人員對個人收到相關案件信件處理的規范渠道和程序,《實施辦法》規定,檢察人員對個人收到的舉報、控告、申訴等來信來件,應當嚴格按照有關規定和程序轉交職能部門辦理,不得在來信來件上提出傾向性意見。
同時,上下級檢察機關之間是領導與被領導關系。為正確區分領導、監督職責與違反規定過問案件的界限,《實施辦法》規定,檢察機關領導干部和上級檢察機關檢察人員因履行領導、監督職責,需要對正在辦理的案件提出指導性意見的,應當依據程序以書面形式提出,口頭提出的,檢察人員應當記錄在案。
三是明確檢察機關領導干部適用“兩個規定”?？紤]到檢察機關領導干部既屬于領導干部干預司法活動所規定的范疇,也屬于司法機關內部人員過問案件所規定的范疇。落實“兩個規定”,要抓住領導干部這個“關鍵少數”。為此,《實施辦法》進一步明確,檢察機關領導干部干預、插手、違反規定過問司法辦案活動的,同時適用“兩個規定”。
(二)進一步細化干預、過問檢察機關司法辦案活動的記錄機制?！皟蓚€規定”能否落到實處,核心和關鍵是記錄。為此,《實施辦法》明確提出,對領導干部干預檢察機關司法辦案活動、插手具體案件處理,以及司法機關內部人員過問檢察機關辦理案件的,檢察人員應當全面、如實記錄,做到全程留痕,有據可查。
為便于操作,結合檢察機關實際,《實施辦法》進一步分情形規范記錄后的報告和告知程序。一是規范領導干部干預司法活動線索的報告程序。檢察人員對所記錄的領導干部干預、插手司法辦案活動的線索,應當及時向部門負責人報告,部門負責人應當及時向分管院領導和所在單位紀檢監察機構報告。紀檢監察機構應當定期對領導干部干預、插手司法辦案活動線索進行梳理、匯總,經單位主要負責人審定后,按季度分別報送同級黨委政法委和上級檢察機關。二是規范檢察人員過問案件線索的報告程序。檢察人員對所記錄的檢察系統內部人員過問案件線索,應當及時向部門負責人報告,部門負責人應當及時向分管院領導和所在單位紀檢監察機構報告。部門負責人或者院領導對所記錄的檢察系統內部人員過問案件線索,應當及時移交所在單位紀檢監察機構。所在單位紀檢監察機構應當按照干部管理權限,及時處理,或者向有處理權限的紀檢監察機構層報。三是規范其他司法機關工作人員過問案件線索的告知程序。檢察人員對所記錄的其他司法機關工作人員過問案件線索,應當及時向部門負責人報告,部門負責人應當及時向分管院領導和所在單位紀檢監察機構報告。所在單位紀檢監察機構應當及時將過問案件線索告知過問人所在單位的紀檢監察機構,同時移交相應記錄材料,并積極協助調查。
另外,考慮到司法實踐中可能存在被記錄人打擊報復記錄人現象。為保障記錄人敢于記錄、如實記錄,《實施辦法》規定,檢察人員如實記錄領導干部干預司法活動、插手具體案件處理情況的,如實記錄司法機關內部人員過問案件情況的,受法律和組織保護。任何人不得對記錄人員進行打擊報復。檢察人員非因法定事由,非經法定程序,不得被免職、調離、辭退或者給予降級、撤職、開除等處分。健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制。
(三)進一步細化干預、過問檢察機關司法辦案活動的線索處置機制?！皟蓚€規定”重點建立了記錄、通報和責任追究三項制度,為了前后銜接一致,便于各地執行,結合檢察機關實際,《實施辦法》在記錄和通報兩個環節之間,增設了線索處置程序,把散見在“兩個規定”中的相關線索處置內容,集中在一起,并按照領導干部干預司法活動、檢察人員過問本系統案件和檢察人員過問其他司法機關案件兩種類型,分別予以規定。一是明確檢察人員過問本系統案件線索的處置。檢察機關紀檢監察機構收到檢察人員違反規定過問檢察機關案件線索的,應當按照干部管理權限,及時調查處理,并將調查處理結果分別向記錄人和過問人所在單位或部門反饋,同時報上一級檢察機關紀檢監察機構。二是明確檢察人員過問其他司法機關案件線索的處置。檢察機關各級紀檢監察機構收到檢察人員違反規定過問其他司法機關案件線索的,應當按照干部管理權限,及時調查核實,并將結果及時反饋相應司法機關的紀檢監察機構。
同時,鑒于司法實踐中,由于多種原因,可能存在記錄事項與事實不符,或者出現虛假記錄現象。為此,《實施辦法》規定要準確把握和區分檢察人員依法正常履行職責和違反規定過問案件行為的界限,檢察機關紀檢監察機構應當及時調查核實或配合調查核實收到的反映檢察人員違反規定過問案件的報告(告知),屬于不實記錄或虛假記錄的,應當糾正并及時為被記錄人澄清事實。
(四)進一步細化干預、過問檢察機關司法辦案活動的通報機制。為便于執行,《實施辦法》明確了應當予以通報的具體情形:一是在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執行等環節為案件當事人請托說情的;二是邀請辦案人員私下會見案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關系人的;三是違反規定為案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬轉遞涉案材料的;四是違反規定為案件當事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬打探案情、通風報信的;五是其他影響司法人員依法公正處理案件的行為。
同時,進一步規范通報程序。《實施辦法》規定,檢察機關紀檢監察機構應當按照調查處理權限,對屬于本級紀檢監察機構處理的過問案件,經調查核實,屬于違反規定過問案件的,應當按照程序報經批準后,予以通報,并將結果報上一級檢察機關紀檢監察機構。上級檢察機關紀檢監察機構對下級檢察機關紀檢監察機構應當通報而未通報的,應當監督糾正。對檢察人員違反規定過問其他司法機關案件的,應當將通報結果反饋所過問案件辦理單位的紀檢監察機構。
(五)進一步細化干預、過問檢察機關司法辦案活動的責任追究機制。為便于操作,《實施辦法》分三種情形規定責任追究制度:一是規定對違反規定過問人的責任追究。《實施辦法》規定,有本辦法第19條所列情形之一,構成違紀的,依照《中國共產黨紀律處分條例》、《檢察人員紀律處分條例(試行)》等規定,給予紀律處分;造成嚴重后果,構成犯罪的,依法追究刑事責任。同時,考慮到實踐中,一些司法機關內部人員過問案件,情節比較輕,未給案件辦理造成干擾和影響,《實施辦法》規定檢察人員違反規定過問案件,情節較輕的,給予提醒、誡勉談話。二是規定對不如實記錄人的責任追究。檢察人員對領導干部干預、插手辦案,司法機關內部人員過問案件,不記錄或者不如實記錄的,予以警告、通報批評;兩次以上不記錄或者不如實記錄的,依據《中國共產黨紀律處分條例》、《檢察人員紀律處分條例(試行)》等規定給予紀律處分。主管領導授意不記錄或者不如實記錄的,依法依紀追究主管領導責任。三是規定對打擊報復人的責任追究。檢察人員對如實記錄過問案件情況的辦案人員進行打擊報復的,依照《中國共產黨紀律處分條例》、《檢察人員紀律處分條例(試行)》等規定,給予紀律處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
(六)高度重視建立干預、過問檢察機關司法辦案活動的保障機制。為切實推動“兩個規定”的落實,《實施辦法》明確規定,各級檢察機關要把落實“兩個規定”納入重要議事日程,加強領導,強化措施,各部門要健全工作銜接和協作配合機制,上級檢察機關要加強指導和督促檢查,及時發現和解決工作中存在的問題,提出指導性意見。要把檢察人員違反規定過問司法辦案活動納入黨風廉政建設責任制考核評價體系,對檢察人員違反規定過問案件,情節嚴重的,既要追究過問人的責任,又要倒查追究相關人員的領導責任和監督責任。
三、貫徹落實《實施辦法》要注意的問題
第一,要注意形成落實《實施辦法》的合力。各級檢察機關要把落實“兩個規定”納入重要議事日程,加強領導,強化措施,抓好落實。檢察機關各司法辦案部門、辦公廳(室)、政工部門、案件管理部門、紀檢監察機構要加強溝通聯系和工作銜接,健全干預、插手、過問案件的記錄、通報和責任追究的協作配合機制,切實推動“兩個規定”落實。
第二,要注意與檢察改革正在推進項目的銜接。當前,司法體制改革正在積極推進,特別是高檢院正在制定檢察官辦案責任制改革實施意見,正在推動建立辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制,這些改革項目都與實施辦法中的相關制度密切相關。同時,檢察人員紀律處分條例、廉潔從檢若干準則的修訂工作也即將啟動。另外,當前檢察機關紀檢監察體制也正面臨調整。各地在執行過程中,要根據實際,注重完善《實施辦法》中相關制度機制,遇到問題及時層報最高人民檢察院。
第三,要注意加強指導和監督檢查。上級檢察機關應當通過調研、巡視、檢務督察、執法監察和案件查辦等多種方式,加強對落實“兩個規定”的指導和監督檢查,及時發現和解決工作中存在的問題。要注重總結各地好的經驗做法,并加以推廣。
第四,要注意宣傳和輿論引導。充分發揮主流媒體主力軍和新媒體生力軍作用,運用報刊、門戶網站、微博、微信等媒體,及時宣傳檢察機關在落實“兩個規定”方面的思路、舉措和成效。加強輿論引導,及時回應社會各界對落實“兩個規定”的關切,及時穩妥應對處置相關負面輿情。
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