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學習董必武關于政黨守法論述的若干思考

浙江省湖州市人民檢察院 高勇年

圖為高勇年先生作主旨發言

????????? 我國現行憲法第五條明確規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。” “一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”可見，政黨守法是我國憲法所確定的一項必須堅持的社會主義法治原則。這是因為“現代政治生活與‘前現代’政治生活的一個最大區別，就在于政黨的出現以及政黨政治的發展，而現代國家與‘前現代’國家的一個最大區別，也在于前者是政黨政治主導之下的國家。”“如果我們把現代國家比喻為一個有血有肉的軀體，那么政黨就是支撐這副軀體的骨架。”董必武于1956年在中共黨的八大全體會議上提出的“依法辦事是進一步加強法制的中心環節”，為我們今天宣布嚴格依法辦事是建設法治國家的中心環節奠定了基礎。如果說，依法辦事是建設法治國家的中心環節，那么，政黨守法則是關乎建設法治國家的關鍵支撐和保證。
????????? 政黨守法，是董必武法學思想的重要內容。在依法治國，建設社會主義法治國家的今天，學習董必武幾十年前關于政黨守法論述，不僅具有重要的歷史意義，而且具有積極的現實意義。

??????????一、政黨守法，必須樹立依法治國就是講政治的理念

????????? 政黨守法，首先有一個理論上的認識問題，而這個理論上的認識問題主要就是如何正確認識政治意識與法律意識的關系問題。之所以要討論這個問題，那是因為在我國，長期以來十分重視政治意識的培養，而對法律意識的培養相對薄弱。正如1954年5月18日，董必武在中國共產黨第二次全國宣傳工作會議的講話中指出的那樣，“我們黨的組織，對培養群眾政治意識方面的工作一向是注意的、努力的，并且獲得了偉大的成績。”“但是，法律仍有它本身的范疇，不能說黨把群眾的政治意識提高了，就等于把群眾的法律意識也提高了，所以那種把政治和法律完全混淆起來的看法也是不對的。”
????????? 我們要依法治國，建設社會主義法治國家，必須理清政治意識與法律意識的關系問題。政治意識與法律意識的關系，說到底就是政治與法律的關系，政治與法律是息息相關的，然而，政治與法律是兩個完全不同的概念，是不能混同的。
????????? 新中國成立60多年來看，我們可以看到這樣一個現象，在我國無時無刻都是把“講政治”高高舉起的。強調講政治，已是我國非常顯著的文化特色或社會習慣。講政治，有著其十分豐富的內涵，包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力、政治敏銳性等諸多方面。治國理到政，方向不明怎么行，立場不穩怎么行？觀念錯誤怎么行，紀律松渙怎么行？沒有鑒別力怎么行，沒有敏銳性怎么行？治國理政必須講政治，或者說，講政治是治國理政所必須的，這是無可非議的。然而，由于我國缺乏法治文化底蘊，講政治有時會成為人治的“運動”文化旗幟。建國初期，董必武從歷史根源和社會根源兩方面對解放初期不重視和不遵守法制現象所作的剖析，并清醒地看到，“全國解放初期，我們接連發動了幾次全國范圍的群眾運動，都獲得了超過預期的成績。革命的群眾運動是不完全依靠法律的，這可能帶來一種副產物，助長人們輕視一切法制的心理，這也就增加了黨和國家克服這種心理的困難。”所以，在我國講政治的氛圍中，有時會出現一種偏差，即一旦強調講政治，就會把法治擠在一邊。這種偏差，在上世紀50年代出現的“反右”和60年代出現的“文革”，就是假借講政治，扛著講政治的大旗，將法治拋棄，甚至踐踏法治，教訓十分沉痛。改革開放以后，特別“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法以后，講政治排斥法治的偏差開始得到了糾正。然而，在現實生活中講政治排斥法治的偏差之殘余仍然時有出現。
??????????治國方略是屬于政治范疇。依法治國，建設社會主義法治國家已經成為我國的治國方略。因此，走中國特色社會主義政治發展道路，講依法治國，講法治，就是講政治，我們必須要樹立依法治國就是講政治的理念。但是，我們仍然要防止把講政治與講法治混淆起來的錯誤觀念。因為政治意識與法律意識畢竟是有區別的，有政治意識，不等于就有法律意識。我們知道，現代政治是政黨政治。我國傳統的人治文化底蘊相當深厚，如果不積極地培養政黨尤其是執政黨的法律意識，講政治排斥法治的現象會依然會出現，甚至會影響和損害依法治國、建設社會主義法治國家的進程。

????????? 二、政黨守法，必須規范黨政關系

????????? 政黨守法，很關鍵的一個問題，就是要解決黨政不分問題。黨政不分，會導致“以黨代政”，產生“以黨治國”現象。
????????? 黨政不分，早在蘇俄時期就已存在。中共在創建革命根據地時，照搬了蘇維埃的政治體制，也產生了類似的問題。針對當時革命根據地紅色政權中出現黨政不分的現象，1940年8月20日董必武在陜甘寧邊區中共縣委書記聯席會議上講話時就指出，“政府是政權機關，它必須真正有權，而黨是領導政府工作的。我在這里想談一談黨與政府的正常關系問題。”“黨對政府的領導，在形式上不是直接的管轄。黨和政府是兩種不同的組織系統，黨不能對政府下命令。黨的構成分子——黨員，在政府機關中工作，同時就是政府工作人員中的一員。黨和政府這樣就發生了有機的聯系。黨在政府中來實現它的政策，是經過和依靠著在政府內工作的黨員和黨團。黨只能直接命令它的黨員和黨團在政府中做某種活動，起某種作用，決不能駕乎政府之上來直接指揮命令政府。這是我們同志應當清楚了解的。”此后在1941年4月，鄧小平針對當時黨內存在的以黨治國的不良傾向，在《黨與抗日民主政權》一文中闡述了黨政關系，并鮮明地提出了“反對以黨治國”的口號。
??????????1949年中國共產黨成為執政黨后，面臨著以什么基本形式來治理國家的問題。是以黨治國，還是依法治國？我們知道，以黨治國實際上就是封建社會人治的延續和變種。在人治情況下，即使有法律，領導人的個人意志是可以凌駕法律之上的，一言可立法，一言可廢法。而依法治國，則是由中國共產黨領導人民制訂憲法和法律，依照憲法和法律來治理國家，任何組織和個人不能凌駕于憲法和法律之上。作為新中國“依法治國”奠基人，董必武在建國初期就十分精辟地指出：“人類進入文明社會以后，說到文明，法制要算一項。簡單地說，國家沒有法制，就不能成為一個國家。”然而，建國以后尤其是20世紀50年代中期后，隨著輕視法制和法律虛無主義的蔓延，黨政不分、以黨代政，不再是區域性、局部性問題，已成為全局性的問題，黨政不分、以黨代政的消極性和危害性也隨之越來越明顯地暴露出來。在改革開放的歷史條件下，1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上題為《黨和國家領導制度的改革》講話中，首次把解決黨政不分、以黨代政的問題作為政治體制的一項重要而迫切的任務提到全黨面前，提上議事日程。1986年，鄧小平把黨政分開作為政治體制改革的一項內容，提高到“關鍵”地位，他說：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”
????????? 改革開放30多年來，中共“黨的領導體制和執政體制實現了由‘黨政不分、以黨代政、高度集權’到‘科學執政、民主執政、依法執政’的歷史性跨越。”但是，不利于依法治國的“黨政不分、以黨代政”的現象，在現實生活中仍然存在著，其消極性和危害性尚未得到完全消除。董必武在幾十年前關于“黨的組織要領導國家機關工作，這是不可動搖的原則；黨的組織不能代替國家機關”，“但是，我們的黨的組織違反上述原則的現象是不少的”之論述，猶如警鐘，至今依然時時回響在我們的耳邊。正如2009年9月18日中共十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中所指出，“當前，黨的領導水平和執政水平、黨的建設狀況、黨員隊伍素質總體上同黨肩負的歷史使命是適應的。同時，黨內也存在不少不適應新形勢新任務要求、不符合黨的性質和宗旨的問題”。所以，如何規范黨政關系仍然是我國政治體制改革中必須重視的問題。
??????????我們知道，權力過分集中是我國傳統政治體制的“總病根”，而黨政不分、以黨代政則是權力過分集中的基礎和核心。鄧小平曾深刻地指出，權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。因此，“黨政不分、以黨代政”是與法治相違背的，是不符合依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略的，必須予以克服，黨政關系必須予以規范。

????????? 三、政黨守法，必須強調執政黨帶頭依法辦事

????????? 建國初期，董必武就強調，“對于憲法和法律，我們必須帶頭遵守，并領導人民群眾來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律，怎么能領導人民群眾來守法呢？”“我們的國家是共產黨領導的，因此我們共產黨員必須以身作則，對國家法律的嚴肅性要有充分的理解。”歷史證明，董老的論述是十分正確的。
??????????新中國成立后，我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作制度，其顯著特征就是共產黨領導，多黨派合作；共產黨執政，多黨派參政。共產黨處于長期執政地位，民主黨派與共產黨之間不存在競爭性。因此，包括依法治國、建設社會主義法治國家在內的中國社會發展，是與共產黨的治國理政方略和是否“科學執政、民主執政、依法執政”息息相關。所以，早在1957年鄧小平就指出，“我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕。”事實也是這樣，當共產黨的在某一階段的指導方針出現錯誤時，我國社會發展就會受到嚴重影響。正如1981年中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中所指出的那樣，我國“開始全面建設社會主義的十年”，“黨的工作在指導方針上有過嚴重失誤，經歷了曲折的發展過程。”“反右派斗爭被嚴重地擴大化了，把一批知識分子、愛國人士和黨內干部錯劃為“右派分子”，造成了不幸的后果。”“一九六六年五月至一九七六年十月的‘文化大革命’，使黨、國家和人民遭到建國以來最嚴重的挫折和損失。”“文革”之所以發生，其原因包括“中國是一個封建歷史很長的國家，我們黨對封建主義特別是對封建土地制度和豪紳惡霸進行了最堅決最徹底的斗爭，在反封建斗爭中養成了優良的民主傳統；但是長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止“文化大革命”的發動和發展。”
??????????不把黨內民主和國家政治社會生產的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威，就會使“文革”發動的條件繼續存在。歷史的教訓不可忘記。正因為如此，依法治國、建設社會主義法治國家的中心環節是必須依法辦事，而其關鍵環節則是執政黨必須帶頭依法辦事。鑒于共產黨在中國處于長期執政的領導地位，只有共產黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭依法辦事，才能帶動行政機關依法行政、司法機關公正司法、全社會依法辦事。執政黨要成為遵守法制的模范，做依法辦事的表率，這在1979年6月25日鄧小平在出席第五屆全國人民代表大會第二次會議的黨內負責人會議時就強調，“以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，堅決按法律辦事。”共產黨作為執政黨，亦已經在自己的黨章中作出嚴肅規定，《中國共產黨黨章》規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”黨員必須履行“模范遵守國家的法律法規”義務。

????????? 四、政黨守法，必須實現我國政黨制度法治化

????????? 中國共產黨領導的多黨合作的政黨制度框架中，各民主黨派作為參政黨其主要職能是“參政議政，民主監督”。以民主監督職能為例，我們來看政黨制度法律化的必要性。關于中國參政黨的民主監督，毛澤東、鄧小平、江澤民中共三代領導人和胡錦濤等中央領導人都非常重視，都有過重要論述。概括起來講，各政黨之間是互相監督。共產黨可以監督民主黨派，民主黨派也可以監督共產黨。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意。我國共產黨與各民主黨派之間堅持“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，主要是民主黨派監督共產黨。中國共產黨作為執政黨，更需要接受民主黨派的監督。希望民主黨派做我們黨的摯友、諍友，經常就關系國計民生的重大問題、共產黨的自身建設提出意見和建議。但是，在現實生活中，民主黨派在履行參政議政職能方面的作用相對是強的，而在履行民主監督職能方面其作用相對是弱的。這是為什么？原因有綜合的諸多方面，其中就包括缺乏政治制度的法律保障。缺乏有效的法律保障，是“反右”擴大化和“文革”留下的教訓。經歷了歷史的教訓，“心有余悸”至今還是一些參政黨成員常患的一種政治疾病。盡管他們真心實意地擁護和接受共產黨的領導，相信執政黨是在誠心誠意歡迎參政黨監督，可是在實際行動方面，仍然是“小心翼翼”。也就是說，如果沒有有效的法律保障，民主黨派履行參政議政職能尤其是民主監督職能時，是有障礙存在的。
????????? 2011年3月，吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作全國人大常委會工作報告時宣布，“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。”中國特色社會主義法律體系已經形成，但仍然要深刻把握完善中國特色社會主義法律體系面臨的新形勢新任務，在新的起點上不斷開創立法工作新局面。其中，完善我國政黨法律制度，則是完善中國特色社會主義法律體系所必須面對的一項重要課題。自從中國共產黨領導的多黨合作制度寫進憲法，成為憲法所確立的國家基本政治制度之日起，中國政黨制度法治化已經開始。然而，“中國政黨制度不同于禁絕其他黨派的一黨獨裁，也不同于各黨派相互競爭的政黨政治，中國共產黨與各民主黨派之間既有領導與被領導關系，又有監督與被監督關系，同時雙方存在協商與合作的關系。正是基于此，我們稱之為多重化的黨際關系”。基于中國政黨制度多重化的黨際關系，憲法確立的中國政黨制度，尤其需要通過相應的法律制度來規范和保障包括執政黨的執政和參政黨的參政行為的政黨行為。但是，至今中國政黨制度的法律化程度仍然相當不完善，如中國的政黨的黨際關系之行為還是處在主要依靠執政黨政策進行調整的階段，即由執政黨的一個政策文件，來規范和調整執政黨和八個參政黨之間的政黨行為。從現代法治理念上講，一個政黨的政策文件，其效力只適用或只能約束其政黨成員。一個政黨可以通過自己的政策去領導或引導其他社會成員，但不能替代其他社會成員。要規范和調整包括執政黨和參政黨各政黨行為的制度，顯然應當在堅持中國共產黨領導的前提基礎上，由國家法律來規定，或由全體政黨在共同參加的組織即全國政協來協商制訂，或由全體政黨依社會契約原則來商定。
????????? 中國共產黨在自己的黨章中已經規定，“中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，走中國特色社會主義政治發展道路，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，建設社會主義法治國家，鞏固人民民主專政，建設社會主義政治文明。”“加強國家立法和法律實施工作，實現國家各項工作法治化。”國家各項工作法治化，當然包括政黨制度的法治化。在中國特色社會主義政治發展道路上，在憲政范疇里，共產黨領導的多黨合作要依法規范，共產黨要依法執政，民主黨派要依法參政，這必然的也是共產黨和民主黨派正在共同努力的。依法執政或依法參政的前提基礎，首先是要有規范和保障執政黨執政、參政黨參政的法律制度，同時這些法律制度能有效得到實施。唯有如此，政黨守法才會得到進一步的加強和鞏固，依法治國、建設社會主義法治國家的進程才會得到有力保證。